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欧盟天然气基础设施信息公开情况及对中国的启示
更新日期:2018-01-17    作者:周淑慧(中国石油天然气股份有限公司规划总院),张墨翰(中国石油大学(北京)油气管道输送安全国家工程实验室),郭海涛(中国石油天然气股份有限公司规划总院),梁严(中国石油大学(北京)油气管道输送安全国家工程实验室)    【字体:

摘 要:完备的信息公开体系可以确保天然气行业良性竞争和消费者权益。欧盟在基础设施开放过程中颁布一系列法律法规,为信息公开提供了法律支撑。不同天然气设施运营商各自自愿组建运营商协会,制定信息模板,统一信息公开内容。监管机构监管得力,运营商及时报送信息,确保信息的有效性。与欧盟相比,中国天然气基础设施信息公开刚刚起步。借鉴欧盟天然气管网、LNG接收站以及储气库的信息公开内容和模板,提出中国天然气基础设施信息公开的四点建议:一是打造互联网信息公开平台,实现信息公开的数字化与智能化;二是加快天然气行业立法进程,实现信息公开的法制化与规范化;三是强化储气库建设,规范储气库信息公开内容;四是充分发挥LNG接收站功能,规范接收站信息公开内容。

关键词:欧盟;天然气基础设施;开放准入;信息公开;监管

Information disclosure of EU natural gas infrastructures and its enlightenments to China

ZHOU Shuhui1, ZHANG Mohan2, GUO Haitao1, LIANG Yan2

(1. PetroChina Planning and Engineering Institute; 2. China University of Petroleum-Beijing)

AbstractA perfect gas infrastructures’ information disclosure system will definitely promote a rational competition and protect consumer rights & benefits in the natural gas industry. EU has enacted a series of regulations in the process of gas infrastructure open-access to ensure greater information disclosure. Operators’ associations voluntarily set up by operators of different natural gas infrastructures develop information templates and integrate the contents of information disclosure. Good regulators’ work and timely information send by operators ensure the effectiveness of the information. Compared to EU, information disclosure on China’s gas infrastructure has just started. Taking information disclosure and template of the EU natural gas pipeline network, LNG terminal and gas storage as reference, it puts forward four suggestions for China as follows: first, to set up an Internet information platform to realize digitalization and intelligentization; second, to accelerate the legislative process of natural gas industry to facilitate the legalization and standardization; thirdly, to intensify the construction of gas storage facilities and regulate information disclosure contents of gas storage facilities; finally, to make full use of the function of LNG terminals and regulate information disclosure contents of LNG terminals.

Key words European Union; natural gas infrastructure; open access; information disclosure; regulation

2016年9月国家能源局印发《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》[1],对油气管网设施信息公开的内容做了规定,但没有制定信息公开的统一模板,各家公布的内容参差不齐,公开准入的关键信息——剩余能力没有列为主动公开内容,应该说中国管网设施信息公开工作还有许多需要完善之处。欧盟的天然气管网开放经历了“起步─发展─稳定”三阶段,通过不断修订相关法律法规,已经形成成熟的天然气产业监管体系,随着欧盟管网开放程度的逐渐提高,其天然气信息公开要求也日趋严谨和完善,从而确保其天然气行业良性竞争及消费者权益。研究欧盟天然气基础设施信息公开的成熟经验和做法,可为中国的天然气信息公开提供参考和借鉴。

1 欧盟天然气基础设施第三方准入监管及相关机构

1.1 第三方准入制度引入

欧盟天然气产业链结构改革始于1998年欧盟颁布的第一套指令,提出天然气管网设施实行第三方准入制度;2003年颁布了第二套指令,但进展缓慢;直到2009年12月里斯本条约生效,才明确欧盟共同能源政策目标,快速推进了欧盟一体化天然气市场的构建。2009年,欧盟颁布天然气改革的第三套指令,天然气基础设施公平开放由鼓励上升到强制,并将政策目标上升到法律层面,要求所有成员国必须在2011年3月前纳入国家法律。第三套指令包括关于天然气内部市场通用规则的纲领文件2009/73/EC指令[2]和关于输气管网准入条件的第715/2009/EC条例[3]。其中,715/2009/EC条例从天然气储运设施信息公开、管网规范订立、系统运营商职责等方面明确提出了天然气基础设施准入的条件。

1.2 天然气基础设施监管机构

实现天然气基础设施的公平开放和信息公开离不开监管部门的有效指导与监督检查。欧盟第三套指令颁布后,欧盟层面设立了专门的监管机构——能源监管合作署(Agency for the Cooperation of Energy Regulator,ACER)与欧盟能源监管委员会(The Council of European Energy Regulators,CEER)。能源监管合作署负责制定“第三方准入”一揽子法规准则,协调各国能源监管机构,监督各成员国第三方准入制度的执行及等效监管,发展合适的跨境输气能力以满足市场需求等等;欧盟能源监管委员会是欧洲国家能源监管机构间进行合作、协调和交换信息的平台,也是欧盟委员会高层交流的主要平台。在欧盟层面上,欧盟能源监管委员会与能源监管合作署合作极为密切,旨在形成一个统一、充分竞争、有效和可持续发展的电力和天然气市场。欧盟能源监管委员会与能源监管合作署的工作并不重叠,而是互为补充。能源监管合作署的工作重点是围绕立法,欧盟能源监管委员会的工作则是围绕国际合作、智能管网、可持续发展、需求侧运营商和客户问题。此外,欧盟能源监管委员会还是国际能源监管联盟的成员,在全球范围内共享监管的成功经验。

各成员国设立独立监管机构,其主要职责包括:按照欧盟统一要求建立适合本国的监管、控制和透明机制,建立完善相关法律框架,认证输送、储存和液化天然气(LNG)接收站系统运营商,监督各环节业务分开与开放,监管管输费、储气费、配气费,处理争议等等。根据欧洲议会和欧盟理事会715/2009条例要求,各成员国输气系统运营商携手,于2009年12月成立了欧盟输气系统运营商联合会(European Network of Transmission System Operators of Gas,ENTSOG),其章程、成员构成、议事规则等经能源监管合作署和欧盟委员会审核批准后正式运作。欧盟输气系统运营商联合会主要负责及时更新、发布输气管网设施信息,推动欧盟内部天然气一体化市场实现,促进跨境贸易,编制欧盟层面的管网十年发展规划,确保整个区域管网的有效管理和协调运行,定期发布夏季和冬季天然气供应回顾与展望报告,起草欧盟区域统一的管网规范等[4]

1.3 欧盟天然气基础设施协会

在欧盟天然气市场一体化进程中,欧盟各成员国基础设施运营商还成立了天然气基础设施协会(Gas Infrastructure Europe,GIE),目前欧洲天然气基础设施协会由来自25个国家的69个成员代表组成,汇集了欧盟各国的天然气管网输送设施、储存设施和LNG接收站。欧洲天然气基础设施协会的主要职责是管理天然气基础设施、起草行业标准规范、协调相关利益方关系、行业自律等工作,组织企业、协会与政府进行交流,反应各方意见等[5]。欧洲天然气基础设施协会分为3个分会,分别是欧洲输气系统运营商协会(Gas Transmission Europe,GTE),欧洲储气系统运营商协会(Gas Storage Europe,GSE)和欧洲LNG系统运营商协会(Gas LNG Europe,GLE)。

在欧洲天然气基础设施协会门户网站可以查到成员国储气库、接收站设施的信息(管网设施信息公开已交由欧盟输气系统运营商联合会负责)。其中储气信息汇总在AGSI(Aggregated Gas Storage Inventory)透明平台公布,具体公开内容包括:每个国家、每个储气库前一供气日结束时的储气量、储存比、库存变化量、日注气量、日采气量、注气能力及采气能力以及历史数据和趋势图,还提供计划维修与非计划维修的储气设施名称以及停止运行时间。LNG接收站汇总信息在ALSI(Aggregated LNG Storage Inventory)透明平台公布,具体公开内容包括:每个国家、每个接收站前一供气日结束时LNG库存、汽化外输量、LNG储存能力、汽化外输能力以及历史数据、趋势图。通过欧洲天然气基础设施协会门户网站的链接可以查到各个系统运营商的信息公开情况。

2 欧盟天然气基础设施信息公开要求及实践

2.1 管网设施信息公开

2009年欧洲议会和理事会颁布的715/2009/EC条例详细规定了各成员国输气系统运营商(Transmission System Operators of Gas,TSO)必须向公众公开和向系统用户公开的信息。其中,必须向公众公开的信息包括:管网准入节点的气质参数、节点压力、允许的气量波动范围、运行操作规则、容量交易规则、管网平衡规则、服务类型及服务费率、标准合同模板、管网技术能力算法等,具体参见表1。目前欧盟管网信息公开由欧盟输气系统运营商联合会负责,其门户网站提供各个输气系统运营商信息公开的链接。

 

 

根据欧盟715/2009/EC条例,各输气系统运营商应向使用系统的用户公开更全面的技术信息,包括物理流向、技术能力、总合同固定容量与可中断容量、计划中断与实际中断的可中断容量、用户指定气量、计划中断与非计划中断的固定管输服务信息、总热值或沃泊指数的测量值,具体参见表2。

 

 

此外,欧盟输气系统运营商联合会为了促进在全欧洲范围内形成一个安全可靠的输气系统,提高跨境输送程度以及输气系统互联和互操作性,还在其网站公布跨境管道的相关信息,包括:跨境互连节点名称、天然气流向、节点技术能力、上下游运营商、上下游平衡区域等,还可以看到各跨境节点的输送数据、拥塞数据,包括不成功的拥塞管理请求、拥塞气量拍卖结果、因拥塞导致的不可获得固定容量、可用固定容量及订购方式等。

2.2 储气库信息公开

根据欧盟第三套指令及相关规定,储气库的运营应与管网系统分离,由储气库运营商独立运营,客户与储气库运营商签订储气库使用合同,申请、订购和指定容量,并在网络平台完成交易。目前欧盟共有54个储气库运营商(Storage System Operator,SSO),其中德国14个,奥地利、荷兰和英国多于4个,其余国家只有1~2个。与管网设施要求类似,各储气系统运营商须公开相关设施信息。为了统一信息公开内容和获取的方式,欧盟储气系统运营商协会开发制定了一个储气库信息公开模板,模板开发遵循三个原则:更加方便获取信息,尊重商业模式和监管条件的多样性,储气系统运营商网站现有信息更接近市场[6]。储气系统运营商基于自愿原则,最大程度在其门户网站(或其他合适方式)显著位置(例如主菜单和子菜单)公开相关信息,访问者通过主体词和具体内容的超链接很容易获得必要的信息。模板要求储气库运营商应公开的信息包括:通讯、服务及设施、用户准入条件、储气容量交易规则、储气服务费率、遵循的法律文件与直属监管机构、维修计划等新内容,具体参见表3。

 

 

    储气库分为监管型准入和协商准入型两类。对于监管型的储气库,监管机构重点监管准入条款和条件以及容量分配机制,并审核准入费率,储气库运营商应公布由国家监管机构核准的储气费率。表4列出了比利时储气库运营商Fluxys在其网站中公布的2017年度经国家能源监管署核准的Loenhout储气库储气费率情况,这是一个比较典型的监管型准入案例,表中列出了不同服务类型的费率标准。对于协商准入型储气库,监管机构重点监管适用的条款和条件以及容量分配机制,储气库运营商应公布费率组成。

 

 

 

2.3 LNG接收站信息公开

根据欧盟第715/2009号条例规定,欧洲的LNG接收站运营商(LSO)2012年开始在其网站上公开相关信息。LNG在不同成员国发挥不同的作用,使得接收站的准入模式不同,公布的信息也可能有较大差异。为了让市场参与者更容易获得所需信息,推进LNG接收站的准入,在欧盟能源监管机构能源监管合作署和欧盟能源监管委员会的提议下,欧洲LNG系统运营商协会开发了一个通用信息公开模板,并通过多次研讨交流后确定。LNG接收站信息公开模板要求运营商将提供服务的类型、合同协议文本、接收站特征、用户准入条件、接收站设施容量、费率、遵循的法律文件和运行操作通知等方面的信息进行公布,具体见表5。

 

 

此外,欧洲天然气基础设施协会主动开发并提供了一个信息共享汇总平台GIE-ALSI[7],该平台通过欧洲天然气基础设施协会门户网站可以很方便找到,也是信息公开模板的数字化与图像化体现。通过平台提供的链接,可直接访问各接收站运营商的信息开公平台,这些成员都按照欧洲天然气基础设施协会提供的模板公开了相应的信息。

LNG接收站分为监管准入型和准入豁免型两类。对于监管准入型,监管机构主要监管准入条件并审核准入费率,接收站运营商应公布费率情况。表6列出了比利时Zeebrugge LNG接收站现行费率情况,可以看到,该站提供卸船、装船、装车、转运和灵活性5个方面的服务,用户根据订购的服务类型分别付费。LNG接收站准入豁免有一定的前提,监管机构综合考虑投资风险、天然气市场竞争与运行情况、供气安全因素,批准后方可免除第三方准入。

 

 

3 对中国天然气设施信息公开的启示

3.1 中国天然气设施信息公开现状

2016年9月,国家能源局印发《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》(以下简称《通知》),随后三大石油公司及陕西、山西、福建、安徽、江西等省网公司相继公开了所运营管网的基本信息,公开内容包括:所拥有的天然气管网设施的名称、设施走向/位置、管道长度、投产时间、设计能力和途经省市等基本信息,以及准入标准目录、准入条件和受理部门。总体看,各公司公开的内容涵盖面基本满足上述《通知》要求,但也有个别企业有应付交差之嫌,尤其是公开准入的关键信息——剩余能力没有列为主动公开内容。与欧盟相比,当前中国的企业信息公开内容不统一且形式多样,公开位置不明显,难以查找,缺乏信息公开统一模板,信息透明度有待提高;此外在技术准则、容量交易规则、服务产品设计、标准服务合同等方面有待完善。

3.2 中国天然气基础设施信息公开相关建议

对比欧盟与中国天然气管网设施的公开情况,可以说中国刚刚起步,任重而道远。为推进天然气管网设施信息公开,建立一个竞争、高效、公开透明的市场环境,建议从以下几方面入手。

3.2.1 打造互联网信息公开平台,实现信息公开的数字化与智能化

管网设施运营商建立专门的信息公开平台或在门户网站开辟专栏,以用户友好、清晰易得、定期定量的方式公布管网设施信息。国家层面也可以组织建立全国性的天然气基础设施信息公开汇集平台,与企业平台互相链接和信息共享,便于公众统一查找信息。可参考欧盟各运营商的门户网站以及信息公开模板,让公众从相关网站轻松获取必要的信息,包括管网设施基本信息、接入标准、申请和受理流程、用户申请具备的条件及需要提交的材料、服务产品类型及费率、标准服务合同模板、容量分配与拥塞管理机制、容量交易规则、管网平衡规则、服务招标等,相关信息发生变化时应及时更新、动态调整并实现数据公开的图形化、可视化。对于依照申请公开的信息,可以采用注册会员制或许可制,用户根据需要申请、在线获取所需信息,例如合同预订容量、各类剩余容量及对应的时段、可接收或分输的地点及具体压力气质要求、维检修通知,还可以实现二级市场容量在线交易。运营商公布的信息内容还应留存3~5年,接受国家能源监管部门的监督审核。

3.2.2 加快天然气基础设施立法进程,实现信息公开的法制化与规范化

目前中国油气行业立法工作整体比较滞后,没有规范全行业的系统性法律,天然气基础设施领域只有《石油天然气管道保护法》,其余都是国务院行政法规、部门规章和地方性法规,直接涉及管网设施公平开放的《天然气基础设施建设与运营管理办法》《油气管网设施公平开放监管办法》都属于行政规章,虽然具有法律效力但其位阶不高,执法的弹性和随意性较大。在当前油气行业深化改革的背景下,需要加快立法进程,确立管网公平开放和上下游市场化改革的法律基础。国家层面可借鉴欧盟的“欧盟输气系统运营商联合会-能源监管合作署-欧盟委员会-欧盟专家委员会-欧洲议会和理事会”五步立法模式,制定天然气基础设施公平开放法规,实现信息公开的法制化和规范化。考虑立法程序的复杂性和长周期性,作为过渡性立法,可先由国家能源监管部门组织起草部门规章性质的“天然气基础设施公平开放实施办法”(简称办法),然后由国家能源局、区域监管局、省级监管办以及基础设施运营企业、科研院所等部门或机构的资深专家组成专家委员会,对草案进行充分讨论,多方征求意见;草案完善后报国家能源局或发改委批准发布;时机适宜时上升为国家行政法规和法律。办法应详细规定各类基础设施信息公开的具体内容、公开的形式、表格模板及准入条件、申请流程、信息更新要求、豁免开放、监督管理等。

国家能源行业主管部门或行业协会还应组织设施运营企业制定并适度公布管网设施发展规划,内容包括项目数据搜集与分析、投资障碍分析、不同情景的需求分析、历史供气趋势分析、供气情景分析与展望、天然气商品货币化分析、综合分析结论等。

3.2.3 充分发挥LNG接收站功能,规范接收站信息公开内容

目前,中国沿海省份基本都已建成或在建或规划LNG接收站,接收能力已接近6000万吨/年,到2025年将超过1亿吨/年。接收站可充分发挥LNG运输船的灵活性,不仅可以大量接收海外资源,扩大进口渠道和进口规模,还可南北互剂,根据需要加快一些站的周转率增强保供和调峰应急能力,既是天然气发展的加速器也是稳定器。根据国外的情况,LNG接收站可以提供的服务类型很多,有接卸、汽化、外输一体化捆绑性质的服务,也有单独提供靠泊、卸船、储存、装船、装车、转运、气质转换等服务,因此相关信息公开比较全面。目前,中国各接收站信息公开内容较少,基本没有涉及剩余储存能力、接卸窗口期等关键信息,缺乏实质性内容。参考欧盟模式,规范接收站运营企业信息公开可从以下几方面考虑。

1)接收站基本信息,包括接收站名称、位置、储罐容量,设计接收能力、汽化外输能力、液态装车能力、转运能力,以及相连的外输管道基本信息;

2)准入要求及标准,包括接入标准、申请和受理流程、对用户的要求及需要提交的材料、提供的服务产品、经价格主管部门核定的服务价格表

3)接收站容量分配信息,包括靠泊、卸船、储存、汽化外输、装船、转运、装车等在内的各种能力分配方式、用户名称、各用户已分配能力、剩余能力、已分配能力合同期限等;

4)接收站服务标准合同,并向国家能源局及其派出机构备案;

5)滚动更新接收站剩余能力预测信息,即服务窗口期,做到时段与容量信息匹配。接收站公开信息内容与管网设施类似,也可以区分主动公开和依照申请公开两类。

3.2.4 强化储气库建设,规范储气库信息公开内容

储气库是天然气的蓄水池,强大的天然气地下储气能力是确保天然气稳定供应和天然气战略储备的主力军。中国储气库建设非常滞后于市场发展,国家应在明晰各方调峰责任的基础上,按照市场供求规律,形成市场化的季节调峰价格机制,保证储气库的基本盈利,从而让更多的投资主体参与储气库的建设。随着油气行业市场化改革推进,储气调峰设施也将借鉴欧美国家成熟经验,根据其功能定位逐步从管网系统中分离而独立运营,用户与储气库运营商签订储气服务合同,根据订购的产品和服务类型计价。储气库的公开准入有监管准入和协商准入两类,届时无论采取哪种方式都有必要规范其信息公开内容。与LNG接收站类似,中国储气库运营企业信息公开可从以下几方面考虑。

1)储气库基本信息,包括储气库名称、位置、储气库类型,连接储气库的管道名称(也可包括相连的接收站名称,这样可实现复合多层次的储气调峰能力),设计工作气量、储气量,注入和采出能力,最大日注入能力和输出能力;

2)准入要求及标准,包括接入气质要求、计量标准、储气服务产品、经价格主管部门核定的储气服务价格表;

3)储气容量分配信息,包括容量指定与分配方式,容量超限及中断限制信息,容量分配表,至少应包括用户名称、各用户已分配容量、剩余容量、已分配容量合同期限等;

4)储气服务标准合同,并向国家能源局及其派出机构备案;

5)滚动更新储气库剩余容量预测信息,做到时段与容量信息的匹配。

中国天然气行业改革方案尚未落地,但基础设施的公平开放已是既定目标,并在逐步深入推进,信息公开是管网设施公平开放的基础和前提,也是管输企业的义务。信息公开透明性要求不是一步到位,而是伴随整个天然气产业的发展和改革逐步推进和完善的。我们期待各类基础设施运营企业与政府共同努力,充分发挥各自职责和特长,彼此密切高效协作,积极尝试、不断推动公平开放工作,争做中国天然气中游领域市场化改革的先行者和排头兵。

参考文献:

[1] 国家能源局. 国家能源局综合司关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知(国能综监管〔2016〕540号)[EB/OL].(2016-09-02) [2016-12-31]. http://zfxxgk.nea.gov.cn/auto92/201609/t20160907_2294.htm.

[2] European Commission. Directive 2009/73/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC[Z]. Brussel:Official Journal of the European Union,2009.

[3] European Commission. Regulation(EC) No 715/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions for access to the natural gas transmission networks and repealing Regulation(EC) No 1775/2005 [Z]. Brussel:Official Journal of the European Union,2009.

[4] ENTSOG. ENTSOG Transparency Platform [EB/OL]. https://transparency.entsog.eu/.

[5] GIE. Who we are [EB/OL]. http://www.gie.eu/index.php/about-us/.

[6] GSE. Gas Storage Transparency Template [EB/OL]. http://www.gie.eu/index.php/maps-data/gse-transparency.

[7] GLE. LNG Terminals Transparency Template [EB/OL]. http://www.gie.eu/index.php/maps-data/gle-transparency.

收稿日期:2017-11-01

编  辑:王立敏

编  审:张一驰

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