您现在的位置:首页 > 数字期刊当前期刊战略论坛
务实高效合规开展“三重一大”决策 相关问题研究
更新日期:2017-06-15    作者:张平占( 中国石油哈萨克斯坦公司)    【字体:

摘 要:针对当前为了合规决策而大幅增加会议的突出问题,分析了“三重一大”的内涵、实施背景和初衷,以及造成会议多、决策效率低的根本原因,提出了违规决策的三类风险及其判断标准。建议回归“三重一大”决策的初衷,通过职业判断与担当精神,以“决策事项是否存在决策风险”以及“谁决策、谁履行程序”的原则,作为上会决策必要性的标准,推动务实、高效、合规决策,实现决策合规与决策效率的有机统一。

关键词:三重一大;决策风险;决策合规;决策效率

 

Carrying out the “Three-Importance & One-Large” policy-making system with practicability, high-efficiency and compliance

ZHANG Pingzhan

(CNPC International in Kazakhstan)

 

Abstract:The paper analyzes the connotation, background and original intention of the “Three-Importance & One-Large” policy-making system (great decision, appointment and demission of significant cadres, important projects arrangement and large amount of money utilization), and reasons of overloaded meetings and low decision-making efficiency. It puts forward the three types of risks and its judgement criteria for violating decision-making. It also suggests returning to the original intentions of the “Three-Importance & One-Large” policy-making system with professional judgement and spirit of responsibility, relying on the principle of risk and implementer of decision-making as the criterion, promoting more practical, efficient and compliant decision-making, realizing the organic unity of compliance and efficiency.

Key words:the “Three-Importance & One-Large” policy-making system; risks of decision-making; compliance of decision-making; efficiency of decision-making

 

党的十八大以来,国有企业突出强化落实“三重一大”决策制度,普遍提高了“三重一大”决策重要性的认识,完善了相应的决策程序和配套制度,在合规决策方面见到了明显成效。但是,在实际工作中,也出现了一些新的问题。各单位领导基于谨慎原则,该提交和不该提交上级单位的,都提交上报上级单位决策;该上会和不该上会的,全都上会讨论,从而导致会议数量大幅增加,决策效率明显降低。因此,如何平衡好决策合规与决策效率问题,务实、高效、合规地开展“三重一大”决策显得十分迫切。

 

1 “三重一大”的内涵与决策

1.1 “三重一大”决策制度的内涵

2010715日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》(中共中央办公厅[2010]17号文件)(以下简称《意见》),明确要求:“为全面贯彻党的十七大和十七届四中全会精神,切实加强国有企业反腐倡廉建设,进一步促进国有企业领导人廉洁从业,规范决策行为,提高决策水平,防范决策风险,保证国有企业科学发展,凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作(简称“三重一大”)事项必须由领导班子集体做出决定。”

重大决策事项,是指依照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国全民所有制工业企业法》《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国保险法》以及其他有关法律法规和党内法规规定的应当由股东大会(股东会)、董事会、未设董事会的经理班子、职工代表大会和党委(党组)决定的事项。

重要人事任免事项,是指企业直接管理的领导人员以及其他经营管理人员的职务调整事项。主要包括企业中层以上经营管理人员和下属企业、单位领导班子成员的任免、聘用、解除聘用和后备人选的确定,向控股和参股企业委派股东代表,推荐董事会、监事会成员和经理、财务负责人,以及其他重要人事任免事项。

重大项目安排事项,是指对企业资产规模、资本结构、盈利能力以及生产装备技术状况等产生重要影响的项目的设立和安排。主要包括年度投资计划,融资、担保项目,期权、期货等金融衍生业务,重要设备和技术引进,采购大宗物资和购买服务,重大工程建设项目,以及其他重大项目安排事项。

大额度资金运作事项,是指超过由企业或者履行国有资产出资人职责的机构所规定的企业领导人员有权调动、使用的资金限额的资金调动和使用。主要包括年度预算内大额度资金调动和使用,超预算的资金调动和使用,对外大额捐赠、赞助,以及其他大额度资金运作事项。

 

1.2 “三重一大”决策制度的解读

《意见》包含了3层要义:1)“三重一大”的实施对象和实施范围为国有和国有控股企业;2)其目的是加强反腐倡廉建设,促进国有企业领导人员廉洁从业,规范决策行为,防范决策风险,保证国有企业科学发展;3)实施的措施与手段是,凝聚集体智慧,坚持民主集中制原则,避免独断专行和一言堂。

《意见》完善了群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。要求国有企业党委(党组)、董事会、未设董事会的经理班子等决策机构要依据各自的职责、权限和议事规则,集体讨论决定“三重一大”事项,防止个人或少数人专断。坚持务实高效,保证决策的科学性;充分发扬民主,广泛听取意见,保证决策的民主性;遵守国家法律法规、党内法规和有关政策,保证决策合法合规。议事规则与决策程序规范了必须履行的程序和步骤,避免了走过场的可能。在组织实施与监督条款中,明确了实施责任人,明确了纪检监察、党内巡视、组织人事考核和审计等的监督检查作用。

明确“三重一大”事项及其原则性的定义,目的是要求这些列示的事项,必须履行“三重一大”决策程序。然而,作为指导性的《意见》,像其他所有的文件、法律法规一样,只能做原则性的规定,不可能枚举全部清单。例如《意见》中“重大决策事项”下的股东会、董事会等决定的事项,由于没有明细及细则,在实际执行过程中,难于准确把握,难免会出现“三重一大”事项的范围扩大化和审批过度的问题,这是造成相关会议过多的主要原因。

 

2 “三重一大”决策意见实施的背景与初衷

改革开放30多年来,我国的政治、经济、社会、民生等得到全方位的发展,取得了举世瞩目的辉煌业绩,国有企业作为产业龙头和支柱,在国民经济发展中发挥了不可替代的突出作用,但国有企业管理和领导者也出现了这样那样的问题。

实践证明,不受约束的权力、不履行规范的决策程序,难免导致非主观因素决策失误或主观因素下决策腐败。大量的腐败案例说明,凡是企业主要领导独断专行、一言堂,甚至因个人利益干预决策的,要么决策失误导致国家经济损失,要么在主观上通过决策进行利益转移和利益输送,导致权力腐败。这两种情况说明,规范并严格履行“三重一大”决策制度和程序势在必行,“三重一大”决策程序不可逾越,否则后患无穷。

但是,在实际工作中,出现了一些新的问题。基于谨慎原则,为了规避“三重一大”决策的违规风险,原先下级可以决策的事项,改为提交上级部门决策;原先由专业委员会讨论决策的,改为提交“三重一大”会议讨论决策。于是,该提交和不该提交上级单位的,都提交上级单位决策;该上会和不该上会的,全都上会讨论,从而导致会议数量大幅增加、决策效率明显降低的突出问题。

颁布《意见》的初衷是要杜绝决策失误和利益转移及利益输送,即通过集体研究决策,使得决策过程公开、阳光、透明,规避因违规决策带来的决策失误或腐败,而不是为开会而开会,不是搞形式主义、本本主义和条条主义。应该且有必要上会决策的,必须严格履行上会决策程序;不需要且没有必要上会决策的,可以简化程序,减少会议。

能否科学、务实、高效地把《意见》落到实处的检验标准,不是看“三重一大”会议的数量有多少,而是看是否理解、落实了《意见》的初衷和要义。形式主义的会议,不是真正落实了《意见》的精髓;无原则地将《意见》之内规定的决策事项扩大化和“过度”审批,可由下级单位审批的都报上级单位审批,不仅不符合《意见》的初衷,而且是对《意见》的曲解和不作为、不担当的表现。

 

3 “三重一大”事项的决策风险与考量

3.1 违规决策可能面临的3类主要风险

第一类风险:非主观因素导致的决策失误,造成经济损失。此类风险可通过集体决策、集体智慧,减少决策失误,杜绝经济损失。

第二类风险:主观因素导致的决策腐败。此类风险可通过民主集中制决策,杜绝一言堂、独断专行,最大限度地减少利益转移和利益输送。

第三类风险:对于《意见》之外的决策事项,虽然不属于《意见》之内规定的“三重一大”决策事项,但是与员工切身利益相关的事项,一旦决策失误,会带来较大的负面影响。此类风险可通过有效的制度和程序,科学、公平、公开、透明、合情合理地分配资源,让群众放心,让群众满意。

 

3.2 考量决策风险的3个基本判断

一是决策事项是否存在利益转移和利益输送的可能性?例如,大宗物资采办、服务项目招投标等。

二是是否存在决策失误导致重大经济损失的可能性?例如,项目投资方向与投资方案、项目建设方案等。

三是是否与多数员工的切身利益相关?决策是否会引起不稳定因素?例如,员工福利待遇调整等,甚至其他看似很小但直接涉及员工切身利益的事项。

 

3.3 确定需要上会决策事项的两个原则

一是要坚持“把是否存在决策风险作为判断上会决策必要性”的原则。

二是要坚持“拥有决策权的层级、履行上会决策程序(谁决策、谁履行程序)”的原则,从根本上减少会议层级及会议数量。

例如,在我国国有企业,存在集团公司——业务板块——地区公司——项目公司4个层级管理,按照上述两个原则,对于存在决策风险的事项,由“说了算”的层级严格履行上会决策程序;“说了不算”的层级,可通过业务会议方式,重点强化建议方案的初步论证,或提交咨询机构开展专业的技术与经济可行性论证,而无需上会走程序,减少会议数量,做到务实高效决策,实现决策责任与权利对等。

 

4 务实高效合规开展“三重一大”决策

当前国企内部会议多、层层上报、层层审批的根本原因,一是对《意见》内规定的决策事项,存在决策事项扩大化和审批过度的问题,即原先可下级决策审批的,现在统统报上级决策审批;二是对《意见》之外的决策事项,存在两种倾向和极端,1)为了避免被审计或巡视组认为违规决策,将《意见》之外拿不准的决策事项,统统升级成“三重一大”决策事项,造成决策事项扩大化,会议增多;2)以决策事项不在《意见》规定范围之内为借口,对那些存在决策风险的事项不走必要的决策程序,留下真正的决策风险及隐患。

按照是否履行上会决策程序的两个原则,国有企业应对《意见》内的决策事项及《意见》之外的决策事项进行具体分析、细化和“瘦身”。

 

4.1 对“三重一大”事项要具体分析

对于“重大决策事项”中股东会、董事会、经理班子、职工代表大会决定的事项,按照是否存在决策风险进行“瘦身”。对存在决策风险的事项,由“说了算”的层级,严格履行“三重一大”决策程序;对不存在决策风险的事项以及“说了不算”的层级,重点通过业务会议方式及会议纪要方式决定,简化会议方式,减少会议数量,避免形式主义。

对于“重要人事任免事项”,历来属于决策风险高发地带,必须严格履行“三重一大”决策程序。

对于“重大项目安排事项”,对“说了算”的层级,必须严格履行“三重一大”决策程序;对“说了不算”的层级,重点通过业务会议方式,委托第三方专业咨询机构做好技术、经济可行性论证,不承担决策责任及决策义务,无需履行形式上的决策会议,减少“说了不算”层级的会议数量。

对于“大额度资金运作事项”,重点是强化分级授权管理,科学明细各层级决策责任,按照“谁说了算、谁决策”的原则,履行“三重一大”决策程序,减少不必要的会议数量,实现高效决策。

对于《意见》之外的决策事项,要避免两个极端情况。一是《意见》之外决策事项“扩大化”问题,关键在于坚持“是否存在决策风险”和“谁决策、谁履行程序”的原则,做出是否上会决策的判断;二是借口决策事项不在《意见》的规定范围之内,忽视和淡化那些确实存在决策风险事项的决策程序,关键在于实事求是。

 

4.2 务实高效合规决策的两个前提

一是国有企业经营者要有职业判断和担当精神。应按照决策事项是否存在风险,区别对待,务实开展“三重一大”决策。对于所有决策事项,先从职业角度进行判断,决策事项是否存在以上三类决策风险。凡是存在决策风险的事项,无论是否属于《意见》规定的决策事项,必须由“说了算”的层级,严格履行决策程序,确保杜绝利益转移和利益输送,杜绝决策失误,杜绝引起负面影响;凡是不存在决策风险的事项,无论是否属于《意见》规定的决策事项,均应简化决策程序,或授权下级单位进行决策、报备,从而提高决策效率,大幅度减少会议数量,务实高效进行决策。

因此,企业经营者的职业水平、职业判断及担当精神,是确保务实、高效、合规决策和真正落实《意见》的第一个前提。

二是科学务实的审计监督检查。当前会议多、层层上报、层层审批、决策效率低下的主要原因之一,就是企业决策者对审计、监督检查心存疑虑,担心被认为存在违规决策的风险,从而导致决策事项“扩大化”甚至审批“过度化”的问题。因此,审计、监督检查人员要解放思想,从职业化和专业化的角度,以是否有利于企业发展、是否符合国有企业利益出发,科学、务实、专业地评估企业决策者的管理行为,为企业决策者减压减负,释放国有企业经营者的活力和创造力;要坚决杜绝本本主义、条条主义、形式主义和僵化的审计检查,营造有利于激励国有企业经营者干事和创新发展的良好经营环境。

因此,审计监督检查人员的职业化、专业化水平和解放思想,以及准确把握《意见》的精髓和要义,是把“三重一大”决策落到实处的第二个前提条件。

 

5 案例分析

案例一(过度审批典型案例):如何处理参与资源国政府勘探区块招标的决策?

以投标方式参与资源国政府招标获取资源国的石油勘探区块的代价最少,最为经济,最为直接,风险最小,一旦中标,所花费的签字费只是通过其他渠道购买区块很小的零头。

按照职业判断,参与资源国政府勘探区块招标具有这些特点:一是签字费直接支付给政府,不存在任何利益转移、利益输送的可能性;二是超低价获取勘探区块,有利于夯实可持续发展根基,不存在决策失误的可能性;三是这类事项决策不可能存在负面影响。对这类事项的决策要快、要准、要充分授权,应千万百计积极创造条件抢占先机。

      这类事项可以理解为《意见》之内的股东决策事项,由于不存在前述三种风险,可以简化决策程序,加快决策并下放决策权限,抢占稍纵即逝的市场机遇,维护公司的长远利益。如果对这类事项还需要层层上报,层层审批,甚至还需要掌管数万亿资产、营业收入超过上百个国家GDP的超级企业一把手为数十万美元的签字费批准背书,那就是典型的过度审批和过度决策了。然而,即使这样还被国内审计组花费大量时间和精力论证其审批和决策是否合规,这种不顾业务实际的审计,形式上在“维护”合规决策,实际效果是在浪费宝贵的审计资源。因此,职业水平、职业判断和担当精神,杜绝本本主义、条条主义,是务实开展“三重一大”决策、实现合规与效率有机统一的关键所在。

 

案例二(“不具备决策权的层级”被扩大化案例):如何处理地区公司5年发展规划的决策?

发展战略与发展规划是引领国有企业发展的纲领性文件,可以理解为《意见》之内的决策事项。央企的发展战略与发展规划有多个层级,包括集团公司、各业务板块以及地区公司3个层级。在战略与规划层面,地区公司一级的发展服从于业务板块及集团公司的整体发展战略与发展规划,属于执行层面,更多的是保障措施的细化。为此,究竟如何务实、高效地开展地区公司一级的发展战略与发展规划决策?

按照决策事项的3个风险,一是地区公司发展规划不存在利益转移与利益输送的可能性。二是从长期的实践来看,无论是3年滚动或是5年发展规划,总体上属于一个指导性的原则规划,具体执行计划还是一年一议的年度计划,对于短期行为,发展规划指导意义不大,对于具有长期性、需要统筹考虑的事项,具有一定的现实意义。同时,地区公司的发展规划附属于业务板块的发展规划的一部分,规划中的重要举措都会在实际实施前进行“一事一议”的反复论证,因此,这类未来几年的发展规划不是要立即实施的工作,也就不存在决策失误的问题。三是不存在负面影响问题。

综上所述,地区公司一级的5年发展规划不存在3类决策风险,地区公司不具备发展规划的决策权,“说了不算”,也不承担决策责任,但地区公司可通过技术、商务委员会做好技术、经济方面的论证,无需按照“三重一大”程序进行决策,从而减少无谓的会议数量,为地区公司领导腾出更多精力用于那些存在决策风险、必须严防死守的决策事项。此类事项应由“说了算”的业务板块或集团公司一级统筹履行决策程序。

总之,要求“说了不算”的层级“模仿”和重复上会决策的过程,不但增加了基层单位的会议数量,不务实,无必要也不符合工作实际,属于决策层级“扩大化”的典型案例。

 

案例三(《意见》之外的决策事项,因存在决策风险应上会决策):如何处理员工调入或户口指标的决策?

很多国有企业都存在总公司借调下属子公司员工,但调入关系与户口长期得不到解决的难题。遇到这类调入指标或户口指标很少的问题时,如何决策?

该事项属于《意见》之外的决策事项,但是如果没有一个科学的制度和程序处理这类“稀缺资源”,就会在群众中引起负面的影响。因此,应该由“说了算”的层级,严格履行决策程序,避免暗箱操作。

在实践上,比较科学、公开、公平、透明、最值得称道的做法是,先研究调入或获得户口指标的条件和打分标准,例如:按照学历、职称、职务、工龄、借调时间、孩子上学等所有相关的因素,赋予不同的权重,进行打分。领导班子集体研究的重点不是要把调入指标或户口指标给谁,而是重点研究打分标准是否考虑周全、是否科学合理?谁该调入、谁该办理户口,按照这套打分标准执行,并通过公示确认。这也许就真正做到了“把权力装进制度的笼子里”,这样的决策就会从根本上消除任何可能产生的负面影响,让群众放心,让群众满意。

户口指标虽然是《意见》之外的决策事项,但因其敏感性并与员工切身利益相关,存在决策风险,因此属于也应该履行上会决策程序的典型案例。

 

6 结论

以上案例说明,是否履行上会决策程序,关键在于决策事项是否存在文中所述的3类风险,只要存在3类风险中的任何一种,都应由“说了算”的层级履行上会决策程序。按照职业判断,只要决策事项不存在3类风险,就应该简化决策程序,或授权低一级机构进行决策,从而实现决策合规与效率的有机统一。实现这一目标的前提是,领导人员的职业判断和担当精神,以及审计监督检查人员解放思想为国有企业经营者减压减负。通过以上做法,即可做到务实、高效和合规履行“三重一大”决策,大幅减少形式主义的会议数量,从根本上解决会议多、层层上报、层层审批的实际问题,把《意见》的精髓真正落到实处。

参考文献

[1]  中共中央办公厅,国务院办公厅. 关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见(中办发[2010]17号)[EB/OL].2010-07-15.http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-07/15/c_111958679_3.htm.

 

收稿日期:2017-03-24

改回日期:2017-05-16

编  辑:王立敏

编  审:刘 远

分享到

二维码扫描

《国际石油经济》编辑部版权所有 Copyright 2018 cnpc.com.cn 京ICP备15060718号