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在“一带一路”国际产能合作中 建立企业主导与政府推动的协同机制
更新日期:2017-05-16    作者:吕建中,杨虹,王轶君,赵旭,钟文新,余功铭 ( 中国石油集团经济技术研究院)    【字体:

摘 要:“一带一路”倡议目前已经取得阶段性成果,正在向落地生根、深耕细作、持久发展的阶段迈进。“一带一路”区域地缘政治风险复杂多样,特别是来自东道国的政治风险、安全风险和政策法律风险,给我国开展国际合作带来了严峻挑战。落实“一带一路”倡议、推进国际产能和装备制造合作是一项系统工程,需要建立企业主导与政府推动的协同机制,重点是加强政府部门的协调、引导、推动和支持作用,有效发挥各类企业的主体作用和行业协会、中介机构的重要作用。还要根据沿线国家国情、资源潜力、风险类型和权力架构的不同,采取不同的政府与企业协同机制。建议:1)加快制定《对外直接投资法》,并完善法律服务体系;2)建立健全科学的“容错机制”;3)注重对外宣传,强化舆论引导;4)在选择产能和装备合作项目时,注重互联互通和可持续发展。

关键词:“一带一路”;产能合作;企业;政府;协同机制

 

Establishing a business-led & government-driven cooperation mechanism in international production capacity cooperation along the Belt and Road initiative*

LV Jianzhong, YANG Hong, WANG Yijun, ZHAO Xu, ZHONG Wenxin, YU Gongming

(CNPC Economics & Technology Research Institute)

 

Abstract:The Belt and Road initiative has achieved the phased objectives and is moving towards the stage of in-depth implementation, solid progress, and sustainable development. The regional geopolitical risks along the Belt and Road initiative are complicated and varied, especially the host country’s political risks, security risks, and policy and legal risks, which have brought severe challenges for China’s international cooperation. The implementation of the Belt and Road strategy to promote international production capacity and equipment manufacturing cooperation is a systematic project, which calls for the establishment of a business-led & government-driven collaborative mechanism whose focus is to strengthen the coordination, guidance, promotion, and support of governments and effectively give play to the dominant role of enterprises and the important role of industry associations and intermediaries. In addition, it needs taking different government and enterprise synergetic mechanisms in accordance with the national conditions, resource potential, risk type, and power structure of the countries along the Belt and Road initiative. The paper suggests speeding up the development of Outward Foreign Direct Investment and improving the legal service system; establishing and improving a scientific “fault-tolerant mechanism”; focusing on external publicity and strengthening public opinion guidance; emphasizing on connectivity and sustainable development in the selection of production capacity and equipment cooperation projects.

Key words:the Belt and Road initiative; production capacity cooperation; enterprise; government; synergetic mechanism

 

当前,我国经济发展进入新常态,面临新的机遇和挑战,要实现中高速增长,迈向中高端水平,对内改革和对外开放必须要上新台阶。“一带一路”倡议是党中央统筹国内国际两个大局而提出的伟大战略构想,是35年改革开放向纵深推进、实现经济转型升级的需要,也是实现"中国梦"的需要。

目前,“一带一路”建设已经取得阶段性成果,正在向落地生根、深耕细作、持久发展的阶段迈进。在实施的项目中,匈塞铁路、俄罗斯莫斯科至喀山高铁、印度尼西亚雅加达至万隆高铁、中俄东线天然气管道、中蒙图木尔廷敖包锌矿、巴基斯坦瓜达尔港、中国哈萨克斯坦连云港物流合作基地等一大批示范项目已经建成或在积极推进,炼油化工技术与装备、水泥生产技术与装备等国际装备制造合作也迈上了新台阶,这些都已成为成功合作的典范。但是,“一带一路”国家具有多样性和复杂性等特征,要让“一带一路”倡议在相关国家间形成共识,国际产能和装备制造合作得到有效推进,对外需要突出重点区域、重点领域、重点项目,打造一批合作共赢的典范,对内则需妥善处理好中央、部委、地方政府、行业协会、企业之间的关系,尽快形成企业主导与政府推动的协同机制。

 

1 “一带一路”沿线地缘政治复杂,机遇与风险并存

1.1 国际地缘政治格局呈多极化发展的趋势,为我国和平崛起提供了前所未有的战略机遇

进入21世纪以来,随着大国间的不断竞争和较量,世界力量正在进行新的平衡和调整,美国全球战略受挫,欧美联盟渐行渐远,俄罗斯战略东移,新兴经济体影响力上升,国际地缘政治格局正由“一超多强”向多极化趋势发展,美、中、欧、俄、日五大力量相对均衡的多极化局面正在形成,这为我国的和平崛起提供了前所未有的战略机遇,也为我国落实“一带一路”倡议开展国际产能和装备制造合作创造了新的空间。

 

1.2 “一带一路”沿线地缘政治复杂多变,对我国开展国际合作带来严峻挑战

“一带一路”倡议面临的地缘政治风险具有复杂性和多样性,既有沿线国家的疑虑,又有域外国家的阻挠,还存在不可抗力因素。区域内,印度与巴基斯坦、孟加拉的博弈长期持续,阿富汗作为重要通道国,美国撤军不会改变其地缘价值,仍是世界和地区大国角逐的要地;菲律宾、越南和日本作为美国战略东移的棋子,影响南海地区的和平与发展[1]。此外,俄罗斯与欧美大国之间的博弈将长期存在,使地缘政治变得更加错综复杂。所有这些都会对我国在“一带一路”国家的投资和经营安全带来严峻挑战。

 

1.3 “一带一路”沿线国家的风险主要来自政治、安全和政策法律三个方面

“一带一路”贯穿亚非欧大陆,覆盖范围广,涉及全球多个高风险地带[2]。沿线国家之间的政治经济和社会文化等差异较大,基督教、佛教、伊斯兰教和印度教等多元宗教信仰并存,民族宗教矛盾十分复杂;政局动荡、恐怖主义和极端主义势力以及跨境犯罪等问题集中;地缘局势紧张、非传统安全威胁因素突出。西亚和中亚国家政权更迭,内部派别斗争、武装冲突不断,加上美国等外部势力干预,政局长期不稳,政治风险较大。南亚和东南亚地区安全风险集中,且存在反华势力,对中资企业经营和人员安全造成威胁。在阿富汗和巴基斯坦,曾多次发生涉及中资企业和人员的恐怖袭击预警,存在重大风险隐患。

“一带一路”地区大多为经济欠发达国家,政策多变,投资环境存在不确定性。由于政局不稳,法律不健全,经济和财政状况不稳定,一些国家的对外合作政策缺乏连续性和透明度。俄罗斯和中亚国家经济财政不稳以及阿富汗、缅甸等国长期政局动荡,对外合作政策多变,透明度差;阿曼、印度尼西亚、土库曼斯坦等国存在较强的民族保护主义和资源保护主义倾向,缅甸、泰国等国非政府组织对国家的对外合作政策具有较强的影响力等。

我国企业在“一带一路”的投资主要集中在社会局势动荡及能源矿产资源丰富的国家,发生的风险案件较多。据统计20052014年,我国企业在“一带一路”国家投资失败的大型项目数量达30多个,占同期我国对外投资失败的大型项目总数的25%;涉及总金额565亿美元,占我国对外投资失败的大型项目的总金额的24%[3];共涉及20个国家,主要包括西亚、中亚、俄罗斯等能源矿产资源丰富的国家和地区,以及菲律宾、缅甸、叙利亚、阿富汗、越南等国家;涉及的行业主要为能源矿产领域,其中能源行业涉及金额高达410亿美元,矿产82亿美元;央企及大型国企作为对外直接投资的主力军,也是海外投资风险的主要承受者,共发生风险案例25起,涉及金额480亿美元[4]

 

2 开展国际产能和装备制造合作,需建立企业主导与政府推动的协同机制

2.1 加强政府部门的协调、引导、推动和支持作用

首先,加强与沿线国家的双边政治外交及政策协调,进一步增强政治互信,拓展务实合作和发展共识,加快扩大签署双边投资保护协定、避免双重征税协定和经贸协定的国家范围,扩充经贸协定涵盖的领域,纳入钢铁、有色、建材、铁路、电力等重点行业,为企业构建开放稳定便利的营商环境。截至2016年,我国已经与“一带一路”大部分国家签订了投资保护协定、避免双重征税协定和经贸合作协定等双边协议。在“一带一路”64个国家中,有56个国家与中国签订了双边投资保护协定,有51个国家签订了避免双重征税协定,有53个国家签订了经贸合作协定。上述三大双边协定全部签署的国家有44个。未与中国签订双边投资保护协定的8个国家中,南亚国家占了一半[1]。在与各国签订的经贸合作协定中,涉及具体领域的产能与装备制造合作很少,且主要集中在油气、通信等领域。

“一带一路”沿线多为发展中国家,中国加强与这些国家的双边政治外交,可以为中国企业开展合作创造有利条件。在此过程中,需注意针对不同类型国家的着眼点和发力点应有所不同。对于中亚俄罗斯、中东北非等地区的资源型国家,中国应加大与东道国的政治外交力度,大力推进相关行业的合作政策及双边协定的制定,为钢铁、有色、能源等大型资源项目合作保驾护航;对于东南亚、中东欧等地区的市场型国家,应关注其增长潜能,将其与“一带一路”倡议下的互联互通、产能合作等有效对接,并以基础设施建设和制造业为基础推进产能合作,带动其他领域务实合作;对于新加坡等个别发达的市场经济国家,应发展常规外交关系,力求为中国企业创造公平竞争的环境,同时应避免干涉企业的商业行为,以免引起东道国政府的排斥与反感。对于不同的产业,政府所起的推动作用也应有所差别。例如,在促进“一带一路”沿线国家的基础设施建设领域,一些项目的有效实施与我国政府的积极推动密不可分,印度尼西亚高铁、莫斯科高铁等项目就是如此。

其次,针对“一带一路”沿线国家市场开放条件、产业发展状况、法治完善程度等国别差异的现实情况,政府应加强统筹规划和协调,指导企业有序参与沿线国家产能和装备制造合作。一是成立政府对外投资促进机构,统筹协调落实“一带一路”国家产能和装备制造合作。该机构专门负责为中国企业开展境外投资做好国别指引服务工作,包括产业指导政策的细化和完善,制定对外投资“负面清单”管理模式,研究与制订重点行业的战略规划和中长期发展规划[5]。二是加强企业海外投资监管,防止中国企业之间恶性竞争。为减少因内部竞争造成资源浪费,政府有关部门应出台实施企业海外投资监管政策,做好内部协调工作,打造公平、有序的同业竞争环境。

第三,落实“一带一路”倡议,推动产能和装备制造合作要重视美国因素。近年来,美国高调重返亚太,着手调整全球战略对我国进行遏制,阻扰部分国家与我国开展合作。美国还通过增加援助、减免债务和扩大投资等方式提升在亚非地区的影响力,争夺我国的传统市场。美国战略界还担心中国通过亚洲基础设施投资银行、“一带一路”倡议等另起炉灶,建立新的国际秩序[6]。为打消美国的疑虑,防范美国对我国开展“一带一路”产能和装备制造合作进行干扰,我国应与美方增信释疑,增强双方的良性互动。

 

2.2 有效发挥各类企业的主体作用

首先,坚持市场化、商业化运作原则,切实落实企业的经营自主权、投资决策权。尤其是对于市场化程度较高的产品和产业,应以企业为主开展国际产能和装备制造合作,政府应淡化管控,把权力放给企业,使之切实按照市场规律和原则运作。对于合作方式,在契合沿线不同国家利益诉求的前提下,企业可依照商业原则和国际惯例,灵活运用贸易、对外直接投资、开展第三方合作等多种方式,包括BOTPPPEPC总承包等模式,参与境外产业集聚区和经贸合作区的建设,实现优势产能与国外市场的有效对接[7]

企业自身更要练好内功,持续推进市场化进程,培养市场竞争力。以中国建筑材料集团有限公司为例,该公司经过十几年的市场化发展,由传统企业走向现代企业,同时坚持技术创新和拥有完整自主知识产权,其水泥生产技术及装备已达到国际领先水平,占据全球市场份额的40%。企业在开展合作之前,还要认真做好东道国投资环境的综合分析和评估,合作过程中应严格遵守东道国的法律法规,注重环保,树立长期发展、合作共赢的理念,积极承担社会责任,确保稳健经营和资产安全。

其次,发挥好央企、特大型国企的引领作用,促进和带动民间投资,通过以大带小合作出海,构建全产业链战略联盟,形成综合竞争优势。在国有企业中,中央企业是“走出去”的主力,应继续发挥领头军的作用。尤其是在高铁、钢铁、有色、建材等具有较强竞争优势的行业,特大型国企和央企可以带动包括部分经济实力强、技术水平高、熟悉国际化经营的民营企业在内的一批中小型企业、技术服务及装备制造等配套企业,参与国际产能和装备制造合作,使其也成为开展国际合作的主体。例如,中国铁路总公司牵头组成企业联合体开展国际合作,带动国内多家承包商、装备制造企业“走出去”,不仅强化了这些企业的市场化地位,而且在国际市场上形成了竞争合力,避免了恶性竞争。

 

2.3 做强行业协会和中介机构,使其在企业海外投资过程中发挥重要作用

在开展国际产能和装备制造合作过程中,应重视发挥行业协会和中介机构的作用。首先,充分发挥行业协会的沟通和协调优势,通过加强与沿线国家对口机构和有关国际组织的合作、引导企业在国际场合发表意见等方式,协助解决企业在开展国际合作中遇到的突出问题。其次,有效发挥行业协会的协同作用,构建“低成本、高效率、低风险”的三位一体的海外投资风险管控体系,最大程度地防范和降低企业海外投资过程中可能面临的各种风险,保障企业海外投资安全有序。再次,加强行业自律,引导、协调和帮助国内企业在海外市场相互支持和联合,而不是恶性竞争。

提升行业协会和中介机构的国际化水平,构建与“一带一路”倡议相适应的服务支持体系。我国现有的行业协会和中介机构实力较弱,资金和人才匮乏,对企业海外投资的服务能力及经验不足。应大力扶植发展一批具有国际水准的律师、会计、保险、公关、咨询等中介机构,逐步减少并摆脱对国外中介机构的依赖。从文化、语言和国家经济安全等方面考虑,这不仅可以减少企业成本,而且有利于企业国际合作战略的长期实施。

 

3 针对沿线国家的不同国情和风险类型,定位政府与企业的角色和作用

“一带一路”国家除了中东欧国家为发达经济体以外,其他国家大多为新兴经济体,很多国家在基础设施、通信设备、装备制造领域存在发展短板,有迫切的改善需求,市场潜力巨大。但是不同国家的投资愿景不同,而且存在风险的差异性很大。根据沿线国家不同的国情、资源潜力以及潜在的风险类型,我国政府与企业的角色定位应有所差异。“一带一路”国家主要分为以下三种类型。

3.1 资源/市场型

对于资源型国家,由于资源开发往往涉及东道国的战略和经济政策,在资源类投资和开发上较为敏感,在推进产能合作中,需要政府推动,企业跟进。西亚以及中亚-俄罗斯地区包括蒙古在内,能源矿产资源丰富,但基础设施和轻工业相对落后,我国企业对该地区的投资主要集中在能源矿产资源的勘探开发及轨道交通、通讯、建材、炼油化工、城市建设、农副产品加工等领域。中国有色矿业集团有限公司在哈萨克斯坦和蒙古的项目已成为成功合作的典范,为当地经济发展和民生改善作出了重大贡献。俄罗斯在资源开发方面对外资限制严格,对这样的资源大国需要政府加强统筹指导和协调,充分做好外交服务工作,引导我国企业在东道国的资源深加工、高端制造业、商贸物流和科技研发等领域加强合作,并结合东道国的发展规划,实施跨产业、跨领域合作,促进当地经济和社会发展。

对于消费市场型国家,则应企业先行,政府负责促进双边商业环境的优化。中东欧地区属于资源缺乏地区,中国对该地区的投资虽然近年来有所增长,但是投资额最少。中东欧国家经济基础良好,劳动力素质高,工业基础和技术积淀雄厚,靠近欧盟大市场,可确保我国企业在桥梁、铁路和城市建设等基础设施方面的投资顺利进行;以波兰、罗马尼亚、匈牙利和白俄罗斯为重点,加强在装备制造、高铁、汽车、重型机械、通用航空和高端装备制造、新能源等领域的合作,建立工业园区和商贸物流园区,为我国企业在中东欧投资搭建重要平台[8]

 

3.2 风险/稳定型

通常,企业在政局稳定的国家投资,对政府支持的需求程度较小,反之较大。

       根据风险产生的不同原因,政府发挥不同的作用。如果是因为两国外交关系而产生的风险,政府应给予企业支持;对于其他类型的风险,则由企业自行解决,政府可以在保险、信贷等方面给予支持。南亚地区人口众多,市场容量大,与我国地理相邻,经贸关系密切。虽然我国在印度、斯里兰卡和孟加拉国等国的直接投资增长迅速,但由于受国际地缘政治环境的影响,我国对南亚地区的直接投资相对滞后,投资主要集中在机械设备制造、轻纺、能源矿产、基础设施建设等领域。东南亚是“21世纪海上丝绸之路”的核心区,我国直接投资量最多,但也是我国企业投资失败案例最多、投资风险最大的地区,投资主要集中在电力、能源矿产资源开发等领域,例如中国华电集团公司在柬埔寨、印度尼西亚的水电建设项目。印度尼西亚和马来西亚的天然气储量丰富,也是我国能源企业对外直接投资的重要地区。针对风险复杂多样的国家,政府需要协同行业协会,建立综合信息服务平台和风险预警机制,加强风险防范和安全保障;对于恐怖主义和极端主义高发的地区,政府应运用政治、经济、军事和社会组织等手段,确保我国企业在境外的安全经营。

 

3.3 民主/集权型

从东道国政府的权力架构上看,集权国家政府间沟通效率较高,政府的外交作用较大。多数民主国家,例如中东欧地区的发达经济体,与我国经济结构存在同质性,政治敏感度高,政府干预容易引起东道国的警戒和反感。对于这种类型的国家,政府应该尊重企业,根据东道国的具体情况,通过行业协会、社区等民间手段促进合作。

“一带一路”国家绝大部分为民主型国家,推动国际产能和装备制造合作,应避免政府与企业的关系倒置,合作的主体是企业,特别是具有国际竞争力、行为规范、产权明晰的大型企业,政府的责任则是把握战略决策的方向和原则,为企业搭建切实可行的合作平台。日本在这一点上做得比较成功:政府出钱,但躲在后台,事情由企业去做,其目的很简单,就是为了获得资源。日本通产省有一个半政府的社团法人,既有基金又有银行,也是联合企业,但是政府不能替企业作决策。我国落实“一带一路”倡议,总体上应当朝着政府推动、企业主导、市场化运作的方向转变。

当然,针对不同的产业或行业特点,方法应有所区别。铁路、公路、管道等互联互通基础设施建设行业关系到东道国的国家规划,政府应加强双边外交,企业积极跟进,依托政府支持开展项目运作;对于能源矿产资源开发等行业,涉及东道国国家的战略资源,必须依靠政府与企业的协同推进,做好能源外交;对于建材及其他轻工业,则主要由企业借助行业协会等中介机构实施国际合作。

 

4 建议

4.1 加快制定《对外直接投资法》,并完善法律服务体系

长期以来,我国企业海外投资主要是通过政府各部门的一系列政策和条例来管理,到目前为止还没有一部完整、系统的基本法律来有效引导海外投资活动。立法的滞后对国际产能和装备制造合作造成不利影响,不仅不能对企业国际合作进行引导和监管,而且使企业在海外的经营得不到有效支持和保护。国家应抓紧制定并实施《对外直接投资法》,通过该法对我国企业“走出去”开展国际产能合作中涉及的投资主体、投资形式、审批程序、融资税收政策、管理部门及职能监管、中介服务机构与争端解决,以及专利技术、知识产权和资产保护等做原则性的规定,完善相关的法律体系,将保护置于与国际合作同等重要的地位。确保企业对外直接投资有法可依,更好地加快中国企业参与国际产能和装备制造合作的步伐,加强知识产权、专利技术和海外资产保护。政府还要为企业提供完善的法律服务体系,注重涉外人才培养,包括涉外企业家、律师、谈判专家的培养,并加快与各国政府签订国际产能和装备制造合作的各种协议、协定,使外交与法律服务紧密结合。

 

4.2 建立健全科学的“容错机制”

“一带一路”沿线地区多为经济欠发达国家,一些国家投资环境不理想,经营风险较大。对在政府鼓励下进入这类国家的企业及其开展的投资合作项目,应在完善监督机制的同时,建立“容错机制”,对因客观环境和不确定性造成损失的相关企业及责任人予以包容,不作负面评价,并免除相关责任。政府应建立合理的补偿或补贴机制,避免让企业独自承担“试错”成本。对于国有企业特别是央企的考核,不应采用通用的考核办法,而应建立专门的境外企业经营活动考核办法,充分考虑企业进行国际合作所承担的风险,为企业投身“一带一路”建设创造较为宽松的政策环境。


4.3 注重对外宣传,强化舆论引导

正确宣传“一带一路”倡议,强化产能和装备国际合作是我国企业实施国际化经营的商业行为,淡化政治色彩,避免授人以柄。“一带一路”国家间在政治制度、经济发展水平和文化传统等诸多方面存在差异,国家间如何建立政治互信是顺利落实“一带一路”倡议的重大课题。政府应做好政策阐释工作,积极发挥国内传统媒体和互联网新媒体的作用,及时准确通报信息。加强与国际主流媒体的交流合作,做好与所在国媒体、智库、非政府组织的沟通工作,积极推介我国的高端装备产品、技术和优势产业,阐释平等合作、互利共赢、共同发展的合作理念。舆论宣传需要调整方式方法,例如企业“走出去”此类用词,表述较为强硬,应该再加以推敲,避免被某些西方国家和媒体恶意曲解。

 

4.4 选择产能和装备合作项目时,应注重互联互通和可持续发展

“一带一路”倡议是相关各国共同的事业,是跨国界的利益共享地带,需要将安全互信、地理毗邻、经济互补的优势转化为切实的合作和共同发展。产能和装备合作项目的选择应建立在互联互通和可持续发展的基础上,须有助于推动东道国经济和社会的可持续发展。加强沿线国家世情、国情、社情、民情和投资环境研究,将与我国装备和产能契合度高、合作愿望强烈、合作条件和基础好的周边发展中国家作为合作重点,以我国的高端装备和优势产能为突破口,借助互联互通,延伸产业链发展,在整体上促进区域经济的可持续发展。

参考文献:

[1]     姜学峰,徐建山,等,编著. “一带一路”油气合作环境[M]. 北京:石油工业出版社,2016-04.

[2]     郭朝先,邓雪莹,皮思明. “一带一路”产能合作现状、问题与对策[J]. 中国发展观察,2016 (6).

[3]     王永中,李曦晨. 中国对一带一路沿线国家投资风险评估[J]. 开放导报,2015 (4): 30-34.

[4]     李锋. “一带一路”沿线国家的投资风险与应对策略[J]. 中国流通经济,2016, 30 (2).

[5]     王建业, 李水凤. 中国企业“走出去”的思路和对策研究[J]. 时代金融,2011 (4).

[6]     王义桅. 期待中美合作建设“一带一路”[N]. 联合早报,2017-01-23.

[7]     姜增伟. 加快推进“一带一路”战略下的国际产能合作[N]. 人民政协报, 2016-03-08.

[8]     郑蕾, 刘志高. 中国对“一带一路”沿线直接投资空间格局[J]. 地理科学进展, 2015, 34 (5).

 

收稿日期:2017-03-05

编  辑:萧 芦

编  审:夏丽洪

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