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英国天然气市场重构历程与启示
更新日期:2017-03-03    作者:邓郁松(国务院发展研究中心市场经济研究所)    【字体:
 

摘 要:19495月,英国将燃气工业国有化,由此形成了国有企业独家垄断下游供应的市场格局。从1986年开始,英国先后通过BG公司私有化、放开大用户市场、将管输业务与供应业务分离,到1998年最终实现天然气供应环节和销售环节的市场竞争,成为欧洲第一个将供应和输送一体化的天然气市场重构为竞争性市场的国家。英国天然气市场重构历程表明,依法推进天然气市场重构,实现管输业务与供应业务的分离,建立独立的监管机构,持续推动以鼓励竞争为主要目标的改革和加强监管等做法值得借鉴。

关键词:英国;天然气市场;重构;管道业务;独立监管;立法

 

Reconstruction of the U.K. natural gas market and its enlightenment

DENG Yusong

(Development Research Centre of the State Council)

AbstractThe gas industry in the U.K. has been nationalized since May 1949, which resulted in the market pattern exclusively monopolized by state-owned enterprises in downstream supply. Starting in 1986, the country became Europe’s first country which reconstructed its natural gas market from the integrated market to the competitive one and realized the market competition of natural gas in the supply and sales fields in 1998 by privatizing British Gas, opening the market of big users, and separating the transportation and supply business. It is worth to be learned from the U.K.’s experience that promoting natural gas market reconstruction by laws, separating transportation and supply business, establishing the independent regulatory institutions, encouraging competition as the main goal of reform, and strengthening supervision.

Key wordsthe U.K.; natural gas market; reconstruction; pipeline business; independent regulation; legislation

 

1 英国天然气市场重构的背景

 

1.1 英国燃气工业的演变与天然气市场重构前的市场结构

英国燃气用户最初使用煤制气,燃气市场主要分散在地方,由小公司运营。根据1948年的燃气法案,19495月,英国将燃气工业国有化,超过1000家私营燃气公司和市政燃气公司被合并成12家分区域运营的燃气公司(area gas boards),这些公司后来被统称为英国燃气公司(British Gas,以下简称BG)。英国燃气工业由此开启了国有企业独家垄断下游供应的市场格局。

20世纪60年代,随着英国大陆架发现天然气,英国燃气工业开始重大转型,由供应煤制气转向供应天然气,为此,BG开始了为期10年左右的天然气管网建设和国内燃气设施的替换。在天然气发现后,虽然勘探开发领域放开竞争,但1964年的《大陆架法案》(the Continental Shelf Act)给予国有燃气公司购买北海油气生产商所有上岸天然气的第一选择权。BG公司凭借独家拥有英国陆上的天然气管网和配送网络,通过和各北海油气生产商签订长期合同控制了所有上岸的天然气,进一步强化了BG的独家垄断地位。

1982年《石油和天然气企业法》(the Oil & Gas Enterprise Act 1982)取消了BG公司向油气生产商购买天然气的第一选择权,允许第三方进入天然气市场。但由于BG公司的垄断地位,在当时实现第三方准入实际上极为困难。直到1986年,上游天然气勘探开发是跨国石油公司主导下的竞争格局,从北海油气田生产的天然气输送到陆上终端的管道主要由天然气生产商拥有,下游用户的供应和配送仍由国有BG公司独家垄断。

1.2 英国天然气市场重构前的政治经济背景

二战后,英国经济开始逐步恢复增长19511973年被称为英国经济增长的黄金时期,经济较快增长,失业率和物价则保持在非常低的水平。但1973年后,由于英国固定资产投资增速大幅回落、国际贸易低迷和第一次石油危机的冲击,英国经济增速显著放缓,失业率攀升,英国开始面临严重的滞涨问题,国际收支状况不断恶化。1979年,撒切尔夫人领导的保守党赢得政府大选,新政府提出,将国有部门私有化不仅可以获得收入、改善收支状况,而且可以通过私有化后形成的新公司为今后的项目融资,减轻政府负担。由此,撒切尔政府很快启动了私有化进程,并通过立法、建立独立的监管机构等方式,确保私有化后的企业能够在市场上公平竞争。

私有化最初是从一些竞争性行业开始的,随着撒切尔夫人在1983年再次赢得大选,私有化开始在天然气、电力等传统的公用事业领域推进。因此,英国天然气市场的重构并不是一个孤立的事件,其目标也不是单纯地提升天然气市场效率,而是在政治推动下的经济重构,是撒切尔政府持续推进以私有化和自由化为核心内容的改革的重要组成部分。

1.3 英国天然气市场重构前后天然气的供求情况

20世纪60年代,随着英国北海油气田的发现,英国开始逐渐成为欧洲重要的油气生产国。英国的天然气产量从1970年的105亿立方米,增加到1986年的417亿立方米和1998年的902亿立方米。从消费情况看,1965年英国的天然气消费量只有8亿立方米,1970年增加到113亿立方米,1986年和1998年分别达到527亿立方米和878亿立方米。英国天然气市场的重构正是在国内天然气产量和消费量快速增长阶段进行的,加之油气勘探开发环节形成的竞争,为英国天然气市场重构创造了有利条件。

传统上,天然气市场受管网建设等基础设施发展情况制约,一直是区域性市场,区域市场供求关系的变化对当地市场的价格具有重要影响,市场价格的变化又会反作用于市场交易方式和定价方式。20世纪90年代中后期,英国天然气市场供求形势和价格发生的较大变化也在一定程度上推进了天然气市场的重构。

 

2 英国天然气市场重构的历程

 

英国天然气市场重构始于1986年,到1998年基本完成,大体经历了四个阶段。

2.1 BG私有化与放开大用户市场

英国天然气市场重构始于1986年的《天然气法案》,该法案推动了BG私有化、建立独立的天然气监管机构和大用户市场放开。

一是BG私有化。1986128日,BG公司在伦敦证券交易所上市,实现了私有化。1986年《天然气法案》授予BG公司对资费用户25年的独家供应特许经营权,同时保持了BG公司陆上天然气供应和输气业务的完整性。对此,当时英国社会各界(包括政府内部)产生激烈争论,BG公司和当时的能源国务秘书认为保持BG公司业务的完整性有利于增强BG全球市场的竞争力,反对者认为BG公司继续保持上下游业务的完整性不利于建立竞争性的市场。最终,BG公司和能源国务秘书的观点占了上风,BG公司只是实现了私有化,并未被拆分。

二是建立独立的监管机构。由于BG公司的私有化,政府无法再通过直接控制方式对BG公司进行管理,同时鼓励市场竞争需要引入新的竞争者。这些变化,客观要求建立独立的监管机构,以保护消费者利益和维护公平的竞争环境。在这一背景下,1986年建立的英国天然气供应办公室(Office of Gas Supply,即 Ofgas),就成为英国天然气行业的独立监管机构。

三是放开大用户市场,引入竞争。其实,1982年《石油和天然气企业法》已开始在合同市场(contract market,即大用户市场)引入竞争,但由于BG公司作为独家供应商和管道运营商,竞争格局一直难以形成。1986年的《天然气法案》取消了BG公司向大用户的独家供应权,年用气量超过25000therms的终端用户可以直接向天然气生产商购气,BG公司有义务将其他竞争性供应者的天然气通过其管道输送给终端用户。

1986年虽然实现了BG公司私有化,也建立了独立的监管机构,并允许竞争者与大用户签订供气合同,但由于BG公司仍然作为一体化的企业运营,特别是BG公司和海上天然气生产商签有长期供气合同,独家运营输气管道的市场结构没有发生实质性变化,期望的市场竞争格局并没有真正形成。

2.2 逐步打破垄断,艰难推进市场竞争

由于1986后的私有化并未能改变BG公司陆上天然气业务的完整性,其他供应商实际上难以进入BG公司拥有的管道,也就无法促进市场竞争。在接到一些大用户的投诉后,1988年英国垄断与兼并委员会Monopolies and Mergers CommissionMMC)提出应解决影响市场竞争的三个主要障碍。一是解决BG公司的反竞争行为。由于发现BG公司存在大量的价格歧视行为,垄断与兼并委员会建议BG公司要按照公布的价格表定价。二是解决竞争者的气源问题。针对来自现有气田的所有天然气都与BG公司签订了长期合同,竞争者缺少天然气来源的问题,垄断与兼并委员会建议引入90:10规则,即对产自新气田的天然气,要求BG公司最多只能签署90%的气量,剩余的气量供应其他竞争者。90:10规则迫使生产商向其他独立供应商销售天然气,这就促进了天然气批发市场的发展。三是要解决管道准入问题。

1991年,英国公平贸易办公室(Office of Fair Trading)发布评估报告,认为天然气市场竞争没有发展起来,BG公司依旧占有95%的市场份额。根据90:10规则,新释放的天然气绝大部分转向了新的发电市场,而管网的第三方准入仍没有实质性进展。对此,公平贸易办公室开始实施一系列新的措施以促进竞争,包括:要求BG公司到1995年将其合同市场份额降到40%;要求BG公司将部分已经签订的供气合同释放给竞争者,使其他供应商拥有足够气源供应市场。为解决第三方准入问题,BG公司建立了一个拥有独立账户的天然气运输和储气部门。

19928月,政府将竞争扩大到国内市场所有的工业和商业用户,进一步削弱BG公司在终端零售供应环节的垄断。在监管机构的持续干预下,英国一体化的天然气市场初步演化成三个市场:一是批发市场,在天然气生产商、贸易商、BG公司和独立供应商之间进行交易;二是合同市场(即大用户市场),即BG公司和独立供应商向年用气量超过25000therms1992年后下调到超过2500therms)的大用户供气的市场;三是资费市场(tariff market),由BG公司独家向包括居民用户在内的小用户(年用气量小于2500therms)供气。批发市场和合同市场的价格放开由市场竞争形成,天然气供应办公室负责制定资费市场的费率,以保护消费者利益。

2.3 BG公司拆分,天然气市场重构实质性推进

经过数年的实践,垄断与兼并委员会认为,由于其他竞争者必须进入BG公司运营的管道才能实现和BG公司竞争,BG公司作为天然气供应商和管道运营商的双重角色造成内在的利益冲突,阻碍建立完全的竞争性天然气市场。因此,要真正建立竞争性市场,需要将BG公司的管输业务与供应业务进行拆分。

在天然气供应办公室的监督下,1994年对BG公司进行了拆分,分拆后的BG公司拥有海上天然气供应、储气和所有前期已签订的供应合同;管道运输和储气业务重组为Transco,作为独立的运营商拥有下游的管道系统。BG公司供应业务与管道输送和储气业务的分拆是物理分离和财务分离的全面分拆,不但在相关建筑物或设施方面全部实现了分离,而且两种业务不再共担成本或共享服务。

BG公司的分拆解决了管输业务和供应业务的内在利益冲突,管网的第三方准入开始得到有效实施,供给端的市场竞争显著增强。BG公司拆分前,虽然监管机构采取了一系列措施限制BG公司的市场份额,但直到199310月,BG公司的综合市场占有率仍高达77%BG公司拆分后,BG公司的市场占有率在199412月迅速下降到47%,到19966月进一步下降到29%(见表1)。

 

 

2.4 居民用户等所有终端用户可自由选择供应商,重构基本完成

1995年《天然气法案》从法律上明确了英国天然气市场实现全面竞争的时间表,为在居民用户市场引入竞争铺平了道路。1995年《天然气法案》还建立了管道运营商、批发商和零售商的许可制度;授权天然气供应办公室发放新的供应许可证。随着大量新供应商进入市场,市场竞争显著增强。1996年英国《管网条例》(network code)正式实施,明确了第三方进入管网的规则、程序以及管网使用者的责任和义务,并引入了管网日内进出气平衡的制度。

20世纪90年代中后期,英国天然气产量快速增长,天然气批发价格大幅下降,现货价格开始显著低于长期合同价格。这吸引了越来越多的参与者加入天然气批发市场交易,批发市场参与者从1995年的不足15家,快速增加到1997年的超过50家。这也促使原有以长期合同为主的定价方式逐渐转变为更灵活的以短期和现货交易为主的定价方式。

BG公司拆分后,《管网条例》和第三方准入的有效实施,管网每天进出气平衡制度的建立,天然气市场竞争的增强和现货市场的快速发展,促进了居民用气市场的放开。到1998年,包括居民用户在内的所有的终端用户都可以自由选择天然气供应商。至此,英国天然气市场在供应和销售环节都实现了竞争,天然气市场重构基本完成。

 

3 借鉴和启示

 

英国是欧洲第一个将供应和输送一体化的天然气市场重构为竞争性市场的国家。英国在天然气市场重构过程中,依法推进天然气市场重构,实现管输业务与供应业务的分离,建立独立的监管机构,持续推动以鼓励竞争为主要目标的改革,加强监管,这些成功的经验和做法值得我们借鉴。

3.1 具有自然垄断属性的管输业务与竞争性的供应业务分离是天然气市场重构的关键

英国天然气市场重构始于BG公司私有化和大用户市场放开。由于私有化之初未对BG公司的管输业务和供应业务进行拆分,BG公司依靠管输优势阻止其他供应商进入,极大地阻碍了天然气市场的竞争。如果一家公司(不管该公司是国有企业还是私营企业)同时掌握了天然气供应和输送的控制权,就会对市场竞争形成实质性阻碍,仅凭监管机构放宽市场准入和放松天然气价格管制并不足以推动天然气市场竞争。

回顾英国天然气市场重构进程,英国的监管机构和行业专家普遍认为,对BG公司管输业务和其他业务拆分滞后是英国天然气市场重构过程中的最大失误,将具有自然垄断性质的管输业务与竞争性的天然气供应业务分离是实现可持续竞争的前提和保障。BG公司拆分后,由于独立的管网公司不拥有天然气供应业务,管道第三方公平准入的问题迎刃而解,从而促进了天然气供应端的竞争,天然气市场重构进程显著加快。

3.2 建立独立的监管机构,推进以鼓励竞争为主要目标的改革和监管,是天然气市场重构取得成功的保障

天然气行业涉及面广,相关利益集团多,监管机构的独立性至关重要,这是实现市场公平竞争的基础和保障。在英国天然气市场重构过程中,公平贸易办公室、垄断与兼并委员会和天然气供应办公室等监管机构一直将鼓励市场竞争作为监管的主要目标。特别是在市场重构初期,公平贸易办公室和垄断与兼并委员会对天然气市场竞争状况的评估,为后续拆分BG1995年《天然气法案》的推出奠定了基础。监管机构以鼓励竞争为主要目标的改革和监管主要体现在三个方面。

一是放宽准入,引入新的竞争者。英国天然气市场重构前由BG公司独家垄断天然气市场的供应和输送业务。要建立竞争性的天然气市场,首先需要放宽准入,引入新的竞争者。为此,监管机构不断创造条件,引入包括上游生产商、终端大用户和独立的供应商、贸易商、批发商在内的新的竞争者,增强市场的竞争性。

二是严格监管违反竞争的行为,保障市场公平竞争。从独家垄断市场到竞争性市场的重构难以在短时间内完成,面对BG公司私有化初期在市场上的支配地位,监管机构采取了一系列措施来监管包括掠夺性定价在内的各种反竞争行为,尽可能为新进入者创造公平的竞争环境。

三是逐步打破原有的一体化业务模式,为建立竞争性市场创造条件。英国天然气市场的原有业务模式是BG公司与上游天然气生产商签订长期合同保障气源,并通过管输和供应业务的一体化来保障项目的融资和降低风险。为了在供应端和终端销售环节都实现市场竞争,英国逐步放开用户市场,将供应业务和管输业务进行拆分,实行管道的第三方准入,使新进入的独立供应商能够在批发市场上获得资源,与已有供应商展开公平竞争。

3.3 依法推进天然气市场重构

将独家垄断的一体化的天然气市场重构为更多生产商、贸易商、批发商和独立供应商参与的竞争性市场,意味着市场参与主体的重大变化,要求明确的法律体系规范市场重构,保护各类市场参与者的利益。英国一直是立法在先,依法推进市场重构。其中,1973年的《公平贸易法》是监管机构对市场进行有效监管、促进市场竞争、防止BG公司滥用市场优势地位的最重要的法律基础;1986年《天然气法案》、1995年《天然气法案》是规范英国天然气市场重构的两部最重要法规。

3.4 把握重点,有序推进天然气市场重构

天然气市场重构需要对相关的法律体系、业务模式、监管体系等进行重大调整,因此改革重点的有序推出,对平稳、顺利推进市场重构至关重要。立法先行、实现管输业务和供应业务分离、放宽市场准入、逐步放开终端市场竞争是市场重构的核心内容。在重构初期,放宽市场准入和逐步放开终端市场竞争有利于推进改革,此后应尽快实现管输业务和供应业务分离,实质性加快市场重构进程。

 

①即年用气量低于大用户标准的中小用户,包括居民用户,大约占当时天然气销售量的70%

②热能单位,1therm等于10Btu(英热单位)。

 

参考文献:

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收稿日期:2017-02-03 

编  辑:萧 芦    

编  审:周 勇    

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