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中国油气监管机构集约化改革探讨*
更新日期:2017-03-03    作者:蒋瑞雪,余秉森(西安石油大学)    【字体:
 

摘 要:当前中国油气产业正面临新一轮改革,市场化和生态安全是此次改革的核心命题之一。国家石油公司的转型定位将从根本上改变现行油气监管制度中政府和国家油气企业的关系,生态优先的目标则将油气企业的环境责任提升到新高度。中国油气产业经济关系的变化要求深化油气监管制度顶层设计改革。建议借鉴美国加利福尼亚州的做法,以集约化为目标,采用分权下的集权监管模式,整合油气监管权力配置,建立独立、专业的油气监管机构,强化政府的监管职能。监管机构集约化还表现在监管人员素质、工作方式和监管内容的专业化,专业化是监管效能的根本保障。

关键词:油气监管;集约化;专业化;生态安全

 

Analytical proposal to reform the Chinese oil and gas regulatory agency

JIANG Ruixue, YU Bingsen

(Xi’an Shiyou University)

AbstractThe current China’s oil and gas industry is facing a new round of reform, with two core missions, marketization and ecological security. The transformation of the national oil company will fundamentally change the relationship between the government and oil and gas enterprises in the current oil and gas regulatory system. The ecological priority objective will advance environmental responsibility to a higher level. The change of economic relations in oil and gas industry will deepen the top design reform of the oil and gas regulatory system. The paper suggests taking the California example as reference to adopt the separation of powers under the centralized supervision mode, integrate allocation of oil and gas regulation, establish independent and professional oil and gas regulatory agencies, and strengthen the government’s regulatory functions. The intensification of regulatory agencies is also shown in quality of the supervisors, working mode, and the professionalization of supervision that is the basic guarantee of regulation efficiency.

Key wordsoil & gas regulation; intensification; professionalization; ecological security

 

中国现行的油气监管权力被分散到国家能源局、安监局、环保部等多个政府机构中,尚无一套独立的监管制度。按照马克思政治经济学原理,油气监管权力的配置模式究竟是分散还是集约,根本上受制于油气产业的经济关系,要顺应油气产业经济发展需求。笔者以为,自中国共产党第十八次全国代表大会以来,中国能源领域的种种变化,显示出中国正在塑造以市场化、法治化、生态化为导向的能源行业新格局,现行分散化、强企业、弱政府的油气资源监管制度已不能满足能源新格局的要求,中国需要有一套与新格局相适应的监管权力配置模式。

 

1 中国能源新形势要求加强油气监管制度的顶层设计

 

1.1 以市场化为核心的中国油气产业新模式正在形成

改革能源体制是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确的工作目标之一。国家能源局将能源体制的改革方向归纳为建立“统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力”的现代市场体系。在具体目标上,油气产业的上游领域重在破除三大国有石油公司的垄断经营,吸引社会资本参与,建立油气矿业权二级市场;中游领域改革油气管网管理模式,打破三大公司上中游一体化格局,建立独立的油气管网公司;下游领域继续巩固市场化方向,完善市场准入门槛,加大市场竞争力度。相较于现行油气产业模式,新体制的最主要特点是打破国有油气企业的行业垄断,将市场机制全面引入油气产业链条。

中国的经济改革历来强调“摸着石头过河”、“成熟一个,推行一个”的方针。此次“十三五”规划和国家能源局所提的改革方案,最初始于下游销售业务改革,早在2006年前后,国务院就出台政策,降低了成品油零售的准入门槛,吸引社会资本投资加油站,逐步形成下游产业多元投资的竞争格局。2010年,国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间资本投资健康发展的若干意见》(新“36),提出鼓励民间资本参与石油天然气建设。支持民间资本进入油气勘探开发领域,与国有石油企业合作开展油气勘探开发。支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络”,发出油气产业上游、中游领域改革信号。2012年,国土资源部发布《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》,国家能源局发布《关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》,商务部出台《关于鼓励和引导民间资本进入商贸流通领域的实施意见》,进一步明确社会资本有序进入油气勘探开采、运输、销售的实施细则。2014年,国家能源局印发《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》,正式启动油气产业中游领域的市场化改革。综合分析中国油气领域近10年的改革举措,不难发现,市场化一直是清晰的明确的改革方向。经过近10年的摸索,中国政府为油气产业新模式改革做好了准备工作。

“十三五”规划要求按照现代市场体系重构油气产业模式,这不仅明确了改革思路,而且是构建油气产业新格局的战略部署。市场化成为中国油气产业新格局的核心元素之一,市场化的油气产业模式将呈现经营主体多元化、资本交易复杂化的特征。三大石油公司的“官方色彩”将进一步弱化,国家石油公司转型后,现行监管制度的“强企业、弱政府”现象将彻底失去存在的合理性。

1.2 生态安全正成为中国油气产业监管必须解决的首要问题

生态安全一直是中国油气监管的重点内容之一,随着生态经济、经济新常态、绿色能源等理念日益深入人心,中国油气产业模式正在从效率优先转向生态优先,油气监管必须加大投入,确保产业链条生态和谐。国家已经开始环境监管制度的顶层改革,这些战略层面的改革提供了重构油气监管制度的契机。

第一,中国环境监管法律制度的全面更新与完善。自2013年以来,国家全面启动环境保护法律体系的更新工作,重新审核修订了环境保护的基础性文件,包括《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》等;出台《大气污染防治行动计划》、《关于全面推行河长制的意见》、《环境损害司法鉴定机构评审办法》、《环境损害司法鉴定机构登记评审专家库管理办法》等法律文件;加快《中华人民共和国环境保护税法》等配套法律的立法进程。2015年出台的《环境保护法》被称为“史上最严厉的环保法”,设定了“按日处罚”、“环境公益诉讼”等制度;审议中的《中华人民共和国环境保护税法》将废除2003年确定的排污费制度,改为根据排放污染物征收环境保护税。经过这一轮立法更新,中国环境保护法律体系的结构更加合理,法律制度更加严格,保护生态环境的立法目的更加彰显。

第二,环境监管执法从地方管理改为垂直管理的改革已经启动。2016923日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》),提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革,力争在20176月底前完成试点工作,确保十三五时期全面完成环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务,到2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行。《意见》加大省级环保部门权限,调整市县环保机构管理体制。市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理,仍为市级政府工作部门;县级环保局调整为市级环保局的派出分局,由市级环保局直接管理。《意见》将环境监管属地模式改为垂直管理模式,“垂直管理改革所带来的变化在于,通过垂直监督来消解同级监督乏力给环保监管带来的负面影响”。

中国环境监管制度正在全面回应生态安全的要求。作为环境监管的一个组成部分,油气监管也须将生态和谐作为监管的首要目标。环境保护立法更新和执法模式改革在某种程度上对油气监管制度改革形成倒逼。油气监管要满足生态安全的要求,必须从根本上解决权力分散的问题,解决“政出多门”、“令出多头”、“强企业,弱政府”等问题。

 

2 集约化、专业化是中国油气监管改革的方向

 

2.1 将过于分散的监管权整合为统一的监管权

中国油气工业管理模式总体上是一个从集权到分权的沿革过程。从建国初期到20世纪80年代,油气资源管理是高度集权模式,石油管理总局是新中国成立后的第一个专门的石油资源管理机构。1955年,燃料工业部撤销后,石油管理总局升级为石油工业部,油气管理体制为石油工业部和厂矿两个层级。进入80年代,随着中国石油企业第一次市场化改革,石油工业部被撤销,其权力归属随着中国石油、中国石化、中国海油重组上市等改革,经历了多次调整。目前,部分权力交给三大石油企业,由企业进行自我监督;政府保留的部分权力被配置到国土资源部、环保部、能源局、安监局等政府部门。

20世纪90年代开始,中国政府权力配置进入新时期,以中央政府和地方政府分权为核心,开始权力的分配改革。这次权力分配的突出特征是,经济上分权和政治上集权相结合,因不同于世界联邦制国家的经济和政治同时分权模式,被国内学者称为中国式分权。这段时间也正是中国市场经济体制改革的深化期,三大石油企业先后完成了股份制改革,推动政府油气监管权力分散化。21世纪以来,自2002年开始,国务院先后成立国家发展和改革委员会能源局、国家能源领导小组、国家能源局,直到2013年根据《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》重新组建国家能源局,中国油气资源监管的权力配置基本完成,现行监管制度基本定型。相较于上世纪80年代以前的集权模式,现行的油气监管制度是典型的分权模式,包括政府和企业的分权,以及政府内部平级之间、上下级之间的分权。当前,继续改革进入了深水区。

中国油气监管模式从集权到分权,背后的根本动因是油气产业的经济转型,集权模式对应油气行业计划经济模式,分权则是油气行业市场化改革的需求。在中国石油企业市场化改革的进程中,集权监管模式因束缚企业活力、损害企业自主经营权而不断地被修正。现行油气监管模式的塑造过程,同时是中国油气行业的改革过程。经济结构市场化转型要求油气企业必须成为市场竞争主体,这促使中国政府不断地简政放权,将更多的权利交给企业,交给市场。中国油气企业要市场化,这是中国油气资源监管体系从集权向分权演变的内在逻辑。社会上流行一种观念,认为政府集权和市场经济是必然的矛盾,政府监管效率低下,不仅会浪费行政资源,也会增加企业的经营成本,降低企业的经营效率。但是,中国油气行业的发展显示,如果政府集权适度合理,仍可以提高监管效率,集权监管不仅不会阻碍企业自主经营,而且还会成为市场经济的助力器。

目前,中国具有油气资源监管权力的政府部门,仅中央机构便涉及能源局、环保部、安监局、国家发改委等多个单位,省级政府机构就更多了。如果再算上两级政府中的职能科室,具有油气资源监管权限的各级政府机构数量十分可观。中央机构的职能权限比较清楚,例如,国家发改委主要负责项目审批,国土资源部主要负责征用土地、矿产资源开发等方面的审批,商务部侧重于流通领域的管理,安监局负责安全生产,环保部负责监督环境问题。但在实际运行中,这些部门仍会出现管理职能交叉,同时存在遗漏或空缺的现象。例如油田项目审批,商务部有石油产业规划设定权,负责石油技术及改造项目的管理和审批;国家发改委也有审批油气资源勘探项目和重大投资项目的权限;石油企业重大投资因涉及国有资产的处置问题,也在国务院国有资产监督管理委员会的监管范围内。再如石油企业的对外合作,对外合作方案和合作区块要经国家发改委基础产业司和产业发展司审批,外交部备案;石油资源对外合作涉及油气资源勘探权、开发权转让的,要由国土资源部负责审批。这些还仅是国家中央层面的权限划分,在地方,因政府职能交叉导致的重复监管、多头监管问题表现形式更为多样。油气监管权力过于分散是导致监管效率低下的原因之一,解决这一问题的出路是重新配置监管权力,将分散到各机构的部分权力回收整合,建立统一的油气监管机构,实行独立的油气监管。可先在一些省试点,取得经验再分步推广。

2.2 油气监管必须专业化

油气勘探开发具有较高的专业技术风险,各生产作业环节都可能对环境安全造成威胁。以土壤和水资源为例,油气作业会改变地表土质和作业区地形地貌,进而改变井口地表与地下土层的构造,严重的会造成作业区地层下陷、地表沙化;钻探作业使用的钻井液、压裂液,排采作业的采出水都是矿化度较高的污染物,含有大量氯离子,如果排入土壤,会增加土壤中可溶性盐浓度,造成土壤盐渍化,若回流地下,会增加地下水矿化度,被污染的地下水通过循环系统可造成更大范围的生态危害。

油气作业的生态风险全程存在,而按照现行油气监管制度,政府机构很难做到全程监管。地方监管机构多不具备专业资质,难以胜任监管需求。目前,油气作业的全程监管只能由油气企业自行承担,政府有关机构和部门只能是事后处罚、以罚代管。中国油气监管效率的提高,有赖于政府建立专业的监管机构,组建专业监管人员队伍,执行专业监管流程与规范,以满足油气生产的监管需求。

 

3 中国油气监管机构集约化改革路径建议

 

3.1 美国加州分权下的集权监管模式

笔者在即将出版的《中国油气资源监管制度前瞻——以美国加利福尼亚州为例》一书中,详细介绍了美国加利福尼亚州(以下简称加州)政府油气监管的权力分配方案,将其称为“分权下的集权监管模式”。

美国加州拥有丰富的石油资源,是美国西部油气工业最发达的地区。加州油气资源勘探开发已经有近200年的历史,美国历史上第一口商业开发的油井便位于加州境内。近年引起世界油气行业关注的美国页岩气产业,目前主要集中在加州蒙特利亚页岩气田区域。加州油气监管也面临中央和地方、地方机构之间的权力配置和协调问题。

在美国联邦政府和加州政府的纵向权力分配上,虽然加州政府拥有较大的自主权,但仍要接受联邦政府的管理,遵循美国联邦机构发布的法案。例如,美国环保部制定的第二类(油田)回注液管理法案,对加州也具有相当大的影响力

在加州政府内部横向权力分配上,涉及油气环保监管的部门主要有加州资源保护部、土地监察司、加州环保局、水资源管理局和空气资源管理局等。此外,加州能源委员会基于审核油气项目规划、加州公用事业委员会基于油气产量规划也对环保事务有一定发言权。为解决权力划分和监管效率的矛盾,加州政府在分权基础上实行统一执法,即在保留各政府机构监管权的前提下,成立专职监管执法部门。

加州政府在1915年成立了一个专门的油气环保监管机构——加州油气和地热监管局(Division of Oil, Gas and Geothermal Resources, DOGGR)。这个局隶属于加州环境资源保护部,是加州专职负责陆上和沿海三海里内油气资源开发、环境保护和安全监督的监管机构。该机构设置的目的可概括为:提高油气采收率,保护油气资源得以持续合理优化开发;降低油气勘探开发对土地、空气、地下水等环境资源的生态威胁,最大限度地保证并提高公共生活安全;协调、平衡油气公司和公众的利益关系。自监管局成立以来,加州陆上油气开发再没有发生过油气环保和安全大型事故。

加州油气和地热监管局并不是决策机构,而是专门的油气监管执法机构。加州政府采用协议授权的方式,将州政府负责的油气环境监管执法权集中授予监管局,其中最重要的授权涉及地下水、管道安全、风险评估和油气生产作业,并与相关部门协调实施。

与水资源监管局协调实施地下水监管。加州陆上油气井普遍采用的加压回注方式具有油气串流、地下水污染和改变水层结构的生态危险,因此,加州水资源监管局也有责任对这类作业进行监管,以保护地下水安全。但是,鉴于回注施工的专业性和作业监管的持续性,水资源监管局和环境资源保护部协商将油气生产区域的地下水监管授权给油气和地热监管局,水资源监管局不再组织专门的执法队伍。

与环保局协调开展油气项目环境影响评价及风险监管。加州《环境质量法案》规定,所有建设项目在立项前应有环保局审核的环境评估报告。为保证环境评估报告的准确性,《环境质量法案》要求加州环保局将评估委托给专业政府机构,于是油气项目的环境风险评估就委托给油气和地热监管局审核。油气和地热监管局除审查提交专业意见外,还可要求油气项目公司更改施工计划、设计标准和环境风险预案。

与加州消防局协调分工负责管道安全监管。加州《管道管理法》授权油气和地热监管局承担油气管道安全监测工作,同时规定加州消防局也负有保证管道安全的职责,为此加州消防局还设有专门的管道安全处。为避免重复监管,油气和地热监管局主要负责管道的日常例行监测,消防局侧重消防灭火和技能培训,两个机构信息互通,职能互补。

加州政府对油气监管部门的权力配置,是一种分权下的集权,即多个政府机构基于行政职能分工,都对油气勘探开发行为负有监管权,涉及环保、安全、公共卫生等领域,但这些职能最终授权给一家机构执行。这种分权下的集权,较好地综合了政府强化监管和市场经济效率的需求。适度的分权避免了政府集权后容易出现的“权力寻租”、“干预市场”等问题,而在最终执行环节上将大部分权力授予一家政府机构实施,又可避免“政出多门”、“令出多头”、“相互扯皮”的情况出现,提高了监管效率。在大部分情况下,石油企业只需要与油气和地热监管局打交道,便可处理与政府相关的事务,减轻了石油企业的负担。此外,英国、挪威和俄罗斯等国的监管制度和方法也可资借鉴。

笔者以为,以授权执法解决监管部门权力分散问题,是一套可行的思路。授权执法在行政法原理中被称为行政委托或权限委托,是行政机关将自身部门职权或行政事务委托给其他组织或个人行使的行为。中国行政执法领域对授权执法并不陌生,但加州油气和地热监管局的授权与中国现行的行政委托并不完全一致。中国现行的行政委托要求受托机关以委托行政机关的名义实施执法行为,受托机关的监管执法效果也由委托机关承担。加州油气和地热监管局是以自己名义实施监管,独立承担监管后果,其监管能力和运行机制具有更大的自主权。这种受托机构独立于授权机构的委托执法,可被视为一种特殊的行政委托。中国行政授权理论和实践还处在发展完善阶段,还有创新委托执法模式的空间。

3.2 加州实施专业化油气监管的实践

监管机构的工作程序应与油气企业的施工作业同步进行,坚持“三同时”的原则:同时施工、同时监管、同时处理。监管工作不给企业增加额外负担,而是对企业自我管理的有效补充。监管程序总体上分为事前、事中和事后监管。事前监管是在石油企业勘探开发行为实际发生前的监管程序,例如审核和发放作业许可证、审核回注作业项目和防治环境危害以及可行性论证等,其作用是为施工作业合规把关;事中监管是对施工作业行为规范性的监督,目的是杜绝石油企业的违规作业行为;事后监管是在施工完成后,对废弃井、闲置井等善后事务的处理和回注液项目的跟踪评估等,目的是避免或消除作业遗留的社会危害。

监管机构要对项目实行专业化监管。以加州油气和地热监管局为例,该局的监管职能涵盖油气作业生产的全领域,监管的重点是油气资源保护以及生态安全、安全生产,具体可分为11类:审核批准施工许可证;油田钻采作业的实地监察;巡视检查防范漏油等事故;生态环境计划与总结报告审批;油藏管理的地下回注液审核和执行;处理停产井、闲置井、废弃井和孤井等;油气管道管理;保存出版油气资料,建立资料数据库;油田生态恢复管理;测试和管理储油罐;水力压裂作业管理增加审批已关停油气田/区块继续(恢复)生产的报告以及审批提高采收率计划与作业管理等。

监管项目应切合油气作业实际,把握监管工作重点。以油气田生态恢复为例,监管涉及两个方面。一是对遗留油井进行生态恢复。要求油气公司按照闲置井和废弃井的处理标准,对油井进行封堵处理,保证油井不会威胁环境安全和油田继续开发。油气公司处理完每口油井都需向监管局申请审核并获得批准书。由于油井生态恢复还涉及土地、资料等其他内容,监管局通常要扣留一口油井的封井批准书,直到油气生态恢复全部工作完成后,再批准并同意油气公司领回保证金。

二是对油区进行生态恢复。要求油气公司将区内油罐和地面油气管道完全拆除,将地下深埋管道内的水和油等液体全部放完,并注入无害惰性液体,防止管道内腐。油罐和管道拆除后,如果发现地表有污染,油气公司有责任作适当清理;如果在郊外,还需种植地表植被以恢复此地区的生态环境;如果在城市内,需按照城市规划种植植被或修建道路以恢复市容。油气公司要将所有封闭油井的位置和信息,以及地下深埋管道的地理图和有关资料上交油气监管局备案。油区土地的后继投资者,除获得土地局的审批外,还必须经油气和地热监管局同意才能使用土地;油气和地热监管局负责向投资者提供所有相关的资料,并按照投资者的使用目的提出环保处理建议;如果土地上修建住房、学校或公路,油气和地热监管局必须对封井进行再处理,拆除地下深埋管道等,确保土地满足建筑用地的环保和安全指标,这些处置费用由投资者承担。

3.3 对中国油气监管的建议

中国目前还没有专门的油气监管机构,油气生产环保监管除环保部门外,还涉及水利、国土、安监等部门,权力分散导致油气监管效率低下情况比较明显。如何整合监管权力、提高监管效率是油气管理机制改革急需解决的现实问题。建议在重庆、陕甘宁等油气生产相对成熟、环境压力较大的地区试点,在省级政府成立油气环保监管部门。例如,可在陕西省建立省级委托授权监管机构——陕西油气地下水(地热)监管局,由省政府牵头协调,以委托授权方式,将地方环保、水利、安全等部门涉及油气勘探、开采、操作和运输等事项统一委托给该机构执行,待试点经验成熟后再行推广。同时,可在试点省设立非政府性组织——油气及地下水监管咨询委员会,该委员会由专家学者代表、企业代表及有关政府人员组成,发挥顾问参谋作用,提供专业技术支持。

油气行业风险高,涉及领域广,专业性强,监管工作责任重大,要求监管机构设置专职人员组成专业化队伍。监管机构工作人员应是具有油气专业理论知识和石油企业勘探开发一线工作经历的业务人员。可以通过公务员招录、人事聘任等方式调入和选用。监管人员一旦录用后,便是监管机构的专职工作人员,不得再有其他社会兼职,尤其是在油气勘探开发领域的社会兼职。

中国油气监管机构的工作重点可借鉴加州油气和地热监管局的工作内容,笔者建议包括四个方面(见表1)。

 

 

 

结语

 

中国油气技术监管体制形成于20世纪初期,随着油气行业发展的历史沿革,逐渐从集权向分权转变,目前面临着进一步深化改革的任务。借鉴美国加州的经验,根据中国国情,现阶段中国油气监管宜采用分权化集约化监管模式,同时油气监管机构必须专业化。建议在陕西等省进行油气监管体制改革试点,建立省属油气地下水(地热)监管局,在试点取得经验后向全国推广。希望油气监管试点改革能得到试点省省委、省政府、省人大的支持,使改革与试点工作法治化,在试点中做到有法可依,依法改革。

本文经西安石油大学原校长张绍槐审订,在此表示感谢!

 

*本文为陕西省教育厅人文社科项目陕西油气资源开发中地下水生态保护的立法研究14JK1560)、陕西省科技厅国际科技合作与交流计划项目陕西油气资源开发地下水环保技术和立法的应用2015KW-029)、陕西高校人文社会科学青年英才支持项目研究成果。

 

参考文献:

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收稿日期:2017-01-23 

编  辑:夏丽洪    

编  审:周 勇    

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