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中国天然气管道运输价格管理新机制解读——《天然气管道运输价格管理办法(试行)》剖析之一
更新日期:2017-03-03    作者:赵连增,杜敏,芮旭涛(中国石油规划总院)    【字体:
  

编者按:201610月,《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》出台,标志着中国天然气管输领域改革取得了突破性的进展。中国石油规划总院的专家将从机制解读、新机制下新建管道运价和效益、现企业管输运价转轨、管网运价制定等方面陆续推出系列文章,详细解读该办法条款,分析相关条款对中国天然气管道、管网、管输企业及天然气管道投资业务发展的各方面影响,以期为相关企业和读者准确理解新办法和把握中国天然气管道市场化改革的脉搏提供帮助。

 

摘 要:经过数十年的发展,我国天然气管输领域的价格改革在统一运价、一线一价、两部制定价、标准费率等各个方向进行了研究和探索,201610月以管输企业为监管主体的新天然气管输定价管理办法最终出台。一企一率年度核定负荷下限等重大调整奠定了新管输定价管理办法的基础,国家对天然气管道运输价格的监管由投资项目效益指标转向管输经营企业效益指标。受新办法的影响,天然气管输行业在运营效益、发展方向和绩效管理等方面将发生重大变化。

关键词:天然气管输定价方法;一企一率;准许收益率;运营负荷率

 

Interpretation of China’s new gas pipeline transportation pricing mechanism

Analysis of Natural Gas Pipeline Transportation Price Management Approach (Trial) (I)

ZHAO Lianzeng, DU Min, RUI Xutao

(PetroChina Planning & Engineering Institute)

AbstractThe pricing reform of the gas pipeline has been researched and explored in uniform rate, one pipeline one price, two-part tariff, standardized rate respectively for decades. In the second half of 2016, new gas pipeline pricing management approach taking pipeline companies as the supervised bodies has finally been released. Some significant adjustments including one company one rate, annual approval, loading rate lower limit lay a foundation for that. The supervision from National Development and Reform Commission focuses on return internal rates from the investment projects to the pipeline companies. Affected by the new approach, operation profits, development direction and performance management of these companies will change profoundly.

Key wordspipeline pricing method; one company one rate; allowable internal rate of return; operation loading rate

 

根据国务院对石油、天然气、交通运输等领域推动价格改革的相关要求,2016109日,国家发展和改革委员会(简称发改委)正式下发发改价格规[2016]2142号文,在跨省天然气管道输气领域试行《天然气管道运输价格管理办法(试行)》(以下简称新天然气管输定价办法)和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》。这一举措标志着国家价格机制改革在天然气管输领域取得重大突破。

 

1 中国天然气管输定价改革历程回顾

 

1.1 原有的天然气管输定价方法

中国于1964年开始制定并出台天然气管输费标准,统一费率为23/千立方米。随着供气规模扩大、市场区域拓展和管输距离增加,1976年石油化学工业部以油化财劳字1356号文对天然气管输收费标准做出明确规定,要求参照当时的铁路货运费率,实行按距离收费,不考虑管道建设或运营成本。

1984年国家实行了拨改贷利改税政策,管道项目的建设和运营体制机制发生根本性变化,管道运输企业成为以经济效益为目标的经营实体,管道运输定价机制也随之调整,实行老线老价新线新价的管理办法。

“老线老价”是指1984年国家实行拨改贷利改税政策之前由国家拨款建设的管道仍执行国家统一运价标准。随着天然气工业的发展和管道运输成本的上升,国家相继以[1991]价费字108号文件、[1997]财字第48号文、发改价格[2010]789号文调整了天然气管道运输价格(见表1)。

 

 

 

“新线新价”是指1984年国家实行拨改贷利改税政策之后,由企业筹资新建设的输油气管道,采用新线新价、一线一价的定价方法(见表2)。管道项目建成后,依据发改委、建设部发布的《建设项目经济评价方法与参数》,以项目可行性研究管输量计划、建设投资和运行成本估算为基础,采用项目经济评价方法,以项目财务基准收益率为效益目标计算项目运营评价期统一的运输价格,由企业报国家价格主管部门批准后执行。新线新价政策基本解决了过去管道运输定价套用铁路运价方法产生的问题,考虑了项目的实际成本和合理的利润,放弃了配额计划调拨机制,对天然气管道建设起到了促进作用。

 

 

2000年,国家发改委组织有关企业和研究机构对国外天然气管输费定价原则、思路、方法和费率构成进行了大量深入系统的研究和分析,提出了采用国际上通行的二部制管输费定价思路,以发改价格[2004]2971号和发改价格[2005]1281号文件对忠武线、陕京线系统核定了两部制模式下的管输容量费和管输使用费(见表3)。

 

 

1.2 天然气管输费标杆定价改革方案

为进一步规范天然气管输价格管理,约束管道投资成本造价,提高价格管理透明度,2013年发改委再一次启动天然气长输管道管输价格管理改革方案的研究工作,参考发电厂电价模式,提出标杆管输价格思路,对跨省天然气管道实行标杆费率管理,即同一管径的天然气管道实行统一的管输费率。20138月,国家发改委主管部门向管输企业下发征求调整天然气管道运输价格管理办法的函件,其中设置了3种不同的标杆费率,分别对应1016毫米及以上、6101016毫米(不含)以及610毫米及以下3类管径范围。20142月,发改委主管部门再次下发调整天然气管道运输定价方法的征求意见,意见稿中设置了5种不同的标杆费率,但对应管径范围调整为1016毫米以上、1016毫米、711(含)~1016毫米(不含)、508毫米(含)~711毫米(不含)及508毫米以下5类管径(见表4)。

 

 

经过多方征集意见,各管输企业普遍对管输费标杆定价方案存在异议。与中国长期采用的项目经营期评价法“一线一价”的定价方式相比,标杆费率在减少政府价格管理部门制定管输价格的工作量(行政管理成本),约束管道建设投资成本和造价,鼓励降低投资和运营成本,提高管道利用效率,提高价格管理透明度等方面确实存在显著优势。但是事实上,同一管径的管道所经地区和地形等客观条件不同,建设投资存在很大差异,管道在整个供气网络中担负的功能和所处位置不同所产生的管输负荷差异也会导致管道运行成本存在很大差异。如果按照固定的标杆费率,建设投资和运行成本低、负荷率高的靠近气源端主干线的管道公司投资收益很高,建设投资和运行成本高、负荷率低的靠近市场区的分输管线的管道公司投资收益率普遍降低。在管道经营主体多元化的情况下,标杆费率会导致投资持续转向投资效益好的管道,而不愿意投向投资效益差的管线,这种导向将不利于全国性天然气管网的形成与完善。尽管标杆费率的定价方法有很多优点,但它更适用于全国性天然气运输系统由一家公司统一经营、股权结构单一且为第三方输送天然气的情况。从中国天然气管网现状来看,由于管道经营主体日趋多元化,采取标杆费率定价方法有失公允,特别是对于拥有少量管道的管道公司,由于标准费率无法突出管道项目的个性化差异,执行标杆费率的困难会更大。

1.3 管输企业服务成本定价改革方案

2013年、2014年对标杆费率的反对声逐渐增大,且确实存在相对局限性的情况下,2015年长输天然气管道管输费定价开始转向管输企业服务定价方向。发改委相关研究部门全面借鉴国外天然气管网的定价模式,即政府对天然气基础设施的价格监管通过规定被监管企业的年度最大许可收入和收费价格方法,两方面来监管管输企业的总体收费水平,保证不同地区、不同用户之间公平合理地分担成本,尽可能减少用户之间的交叉补贴,推动天然气基础设施的充分利用。被监管管输企业的年度最大许可收入采用服务成本法,或称为固定回报率法确定,这种管输定价方法不仅适用于单个项目定价,也适用于对整个运输网络定价,可以对被监管企业的投资回报和总体收费水平进行比较精准的控制,制定价格所需要的投资、成本、输量等数据基于当前情况,数据容易获得且比较客观。

在综合各方面因素基础上,2015年及2016年上半年,国家发改委主管部门推出管输企业服务成本定价方案,以价格管理办法、成本监审办法及配套申报表格的组合形式多次向管输运营企业征求意见。尽管在意见征求和讨论修改的过程中,管输企业从各自运营实际中提出了很多相关问题,但为了进一步推进天然气管输领域的价格改革,尽可能地实现合理公平公正的管输价格监管制度,最终发改委形成了以管道运营主体为监管对象、适用于跨省天然气输气管道、试行期5年的新天然气管输定价办法。

 

2 新天然气管输定价办法改革核心要点

 

“新天然气管输定价办法”在跨省天然气管道管输价格定价方法和方式上发生明显转变,实行多年的“一线一价”定价政策不再适用于长输管道管输费定价,天然气管输费定价管理的对象由单根管道或者系列管网转变为从事管道运营的法人主体;天然气管输定价方法由经营期评价法转变为服务成本法,天然气管输价格的表现形式由运营期平均价格转变为按照校审周期调整的变动价格;天然气管道建设项目投资收益的控制标准由项目基准收益率转变为准许收益率。除了在管理对象、价格形式、定价方法、收益标准等方面的显著变化以外,跨省长输管道管输价格的报批、审查和监督制度也随之做出了相应的调整,详细的定价成本监审办法将管道企业的运营成本推向公众,管道使用单位或个人成为管道运营的舆论监督主体。综合来看,“新天然气管输定价办法”在天然气管输费定价改革上的核心变化体现在以下几点。

2.1 由一线一价改为一企一率

“新天然气管输定价办法”第七条,“管道运输价格管理原则上以管道运输企业法人单位为管理对象。”

此次天然气管输费定价改革的核心变化之一,在于管输价格定价对象的转变,由实行了近20年的一线一价政策转变为一企一率政策。对于管道运输企业新投资建设的跨省天然气长输管道来说,不再是新建一条、报批一条、核准一条的方式向发改委申请核准该新建管道的运输价格,而是将新建管道统一纳入该条管道所属的管道运输企业,由该管道运输企业综合测算所辖所有运营管道的总运营成本、总周转量和总有效资产,按照核价周期作为一个核价主体向国家主管部门申报管道运输企业统一的管道运价率。此时,该管道运输企业运营的所有管道,不考虑各条管道之间的管径大小、新旧程度、地区差别,均以国家主管部门核定的运价率按天然气管输距离确定管输价格。国家主管部门对于跨省天然气管道的运价管理由原来的逐条管道管理转变为逐个企业管理,管理对象数量大幅减少。

“一线一价”反映了具体管道的个别成本水平,而“一企一率”反映了管道运输企业运营的若干管道的平均成本水平,企业管输运营以不同管道之间效益“交叉补贴”作为前提,即成本低、效益好的管道要补贴成本高、效益差的管道,使效益差的管道能够正常运营。

2.2 由项目评价改为年度核定

“新天然气管输定价办法”第八条,“管道运输价格按照‘准许成本加合理收益’原则制定,即通过核定管道运输企业的准许成本,监管准许收益,考虑税收等因素确定年度准许总收入,核定管道运输价格。”

此次天然气管输费定价改革的核心变化之二,在于管输价格定价方式的转变,由“项目评价”改为“年度核定”。“项目评价”测算的管输价格适用于整个项目运营评价期(30年),只有在通货膨胀因素导致管输运营成本上涨时才可以申请调整管输价格;年度核定测算的管输价格基于当年的运营成本和占用的有效资产,每3年校核调整一次,如果管道投资、运输气量或运营成本发生重大变化,可提前校核。项目评价的监管准许投资效益目标是项目财务内部收益率8%,以项目评价期整体收益水平为控制目标,并不关注某一年或几年的运营效益水平;年度核定的监管准许投资效益目标是当年占用有效资产收益率8%,通过控制每年的运营效益,实现管道建设投资的效益目标。国家主管部门对于跨省天然气管道的运价管理由控制管道建设项目整体效益转变为控制管道运输企业年度效益。

“项目评价”计算的项目财务内部收益率8%、运营期30年的稳定管输价格,在输量不变的情况下运营期内每年有效资产收益率由低走高;年度核定控制管道运输企业每年收入可以获得稳定的8%有效资产收益率,在输量不变的情况下运营期内每年管输价格由高走低(见图1)。

 

 

 

2.3 由可行性研究负荷改为规定下限

“新天然气管输定价办法”第十条,“管道负荷率(实际输气量除以设计输气能力)低于75%的,按75%负荷率对应的气量计算确定管道运价率。

因此,天然气管输费定价改革的核心变化之三,在于管输价格关键影响因素的转变,由“可研负荷”改为“规定下限”。项目评价的“一线一价”,管输费核定依据的项目运营评价期内管输量是项目可行性研究阶段预测的达产年限和年度运营负荷,即“可研负荷”是管输费测算报批的基础。“可研负荷”受管道类型、管道设计输量、管道性质和定位、管道上游资源供应量、下游市场开发情况等各项因素的影响,是各种外部条件下比选优化的管输成本最低方案。年度核定的“一企一率”规定75%的负荷率下限,如果管道实际负荷低于75%,按75%负荷率对应的气量核定管道运输企业运价率;若管道运输企业按低于75%实际负荷和核定运价率收取管输收入,则该管道运输企业的有效资产收益率无法达到8%的准许目标。

 

3 天然气管道投资和管输经营的效益监管指标

 

“新天然气管输定价办法”第九条,“准许收益按有效资产乘以准许收益率计算确定,准许收益率按管道负荷率不低于75%取得税后全投资收益率8%的原则确定。在操作层面简单解读为,收益率为管道运输企业税后利润除以占用的有效资产,收益率的准许水平为8%。显然,有效资产收益率反映的是企业在一定的会计期内运用资产创效能力的静态指标,与原有的项目评价确定一线一价时采用的项目财务内部收益率指标不同,二者既有本质的区别又有紧密的联系。

3.1 评价对象及经济含义不同

项目财务内部收益率是站在投资者的角度,衡量投资项目建设期内的一系列投资在运营期形成的经济效益所产生的投资收益水平,其评价对象是投资项目,指标反映的是项目评价期每年净现金流量中所含的占用资本(或未回收投资)收益水平;企业有效资产收益率则是站在企业的角度,对公司整体运营资产在评价年度可获得的效益进行评判,这里的预期效益既包括评价年度存量资产形成的效益,也包括当年新增资产当年形成的效益。

项目财务内部收益率是对单一项目一系列投资在整体生命期的运营效果评价;企业有效资产收益率是对企业所有项目某一年占用资产当年运营效果的评价。

3.2 评价周期和数据依据不同

项目财务内部收益率通过投资项目整个评价期运营预测进行评价,是投资项目可行性研究阶段开展的事前预测评价。天然气长输管道的评价期通常按照建设期13年、运营期30年考虑,管输运价根据可行性研究报告提供的投入产出数据进行测算,例如投资计划、管输量计划、原材料和产品价格、成本等;其中建设投资、运营成本、预期负荷等数据是根据各方面情况综合预测的数据。因此,项目财务内部收益率的预测水平与投资项目投产后实际形成的资本和实际产生的成本可能存在差距。

企业有效资产收益率是实际会计期内计算的经营效益指标,该指标不仅仅是对公司资产当期经营状态的衡量,也是对公司资产以往年份生产经营效果延续的事后评价。企业有效资产收益率本身与公司当前年份的财务状况密切相关,该指标的测算以公司损益表、资产负债表等财务会计报表中已形成事实的历史数据为基础。因此,有效资产收益率可认为是衡量资产运行效果的实际指标,更多地侧重于当期考核。

3.3 效益目标存在很强的相关性

假设新成立管道运输企业新建一条天然气管道项目,建设期只有一年,第二年年初建设投资形成固定资产,并投入满负荷运营。按照新天然气管输定价办法,管道运输企业年度准许总收入为准许成本、准许收益和相关税收之和,准许成本包括当年折旧和经营成本,准许收益为年初有效资产净值乘以准许收益率8%。整个计算过程与项目财务内部收益率的内在逻辑完全一致,每年年初的有效资产净值与占用资本一致,年初的有效资产准许收益与占用资本收益一致,准许收益率必然与项目财务内部收益率相等。

建设期超过一年的情况下,由于项目评价中计算财务内部收益率指标时存在时间价值因素,建设期第一年的投资要求在第二年实现相当于财务内部收益率水平的收益,实际未获得收益时将转为投资作为计算下一年收益的基数。显然,若干年建设期后投入满负荷运营,运营期第一年年初固定资产原值(即固定资产净值)为建设投资,但第一年年初占用资本则是建设投资和建设期投资时间价值(应获得的收益)。因此,每年的占用资本收益率必然低于有效资产收益率,项目财务内部收益率要低于企业准许收益率。

 

4 新天然气管输定价办法对行业的影响

 

4.1 现有管道企业管输价格升降、运营效益增减不能一概而论

剔除储气库和成本核查因素,只观察定价机制变化对现有管道企业管输价格和运营效益的影响。从图1中可以简单推算,现在运营的在役管道,如果投产时间小于8年,新管输价格会高于按项目评价法测定的原管输价格;如果投产时间大于8年,新管输价格会低于按项目评价法测定的原管输价格。临界点8年投运期是较理想建设投运条件下的估算,同时会受到建设期、负荷率等因素的影响。

4.2 已经建成投产的管道从运营期30年看投资效益肯定要降低

项目评价法核定管道经营期30年的管输价格,财务内部收益率8%的目标是基于投产初期付出有效资产收益率低于8%的代价,并通过运营后期有效资产收益率高于8%进行弥补来实现的。实行新天然气管输定价办法后,正在运营的管道剩余经营期内有效资产收益率只能达到8%,无法弥补投产初期付出有效资产收益率低于8%的代价,管道建设投资财务内部收益率必然无法实现国家承诺的8%目标。

4.3 新办法对新成立法人企业开展管道建设形成制度性的障碍

新办法对新成立法人企业开展管道建设的管输价格核定做出了特殊的安排,即管道达产前按项目评价法核定管输价格,达产后按年度核定法调整管输价格。这与现已运行管道实行新办法调整管输价格产生的投资预期效益无法实现的效果相同。同时,新成立法人建设新管道,建设和运营成本一般都会比老管道高,又没有老管道低成本的交叉补贴,核定的高管输价格在管输市场中必然缺乏竞争力。

4.4 以有效资产收益率8%吸引社会资本投资需要商务模式创新

社会资本是否投入某一领域主要看预期投资回报高低和未来经营风险大小,投资回报预期和经营风险预判紧密相关。当预判未来经营风险大,预期投资回报就会高,反之,预判未来经营风险小,预期投资回报就可以低一些。管道项目或管道运输业务,其服务的不可移动性导致在市场化的条件下管输量风险比较大,不算高的有效资产收益率水平必须配合大幅降低管输经营风险的商务模式。

4.5 不低于75%负荷率定价规定给项目前期论证增添了不必要的干扰

从管道经营的角度看,不低于75%负荷率的定价规定无疑会激励管道企业扩大管输量,提高负荷率。但是在管道项目前期论证中,管输量计划是根据资源供应(例如天然气产量逐年提高)、市场发育(市场需求量逐年增加)、季节性输气特征(冬夏季用气不均衡)等诸多因素,优化管径的选择、能力的设定和负荷率水平,是资源、管道、市场整体优化的结果。根据新天然气管输定价办法,投产初期负荷率低于75%可能是最优方案。

4.6 管道运营企业对二级管道运营单位的绩效管理面临新的课题

管道运营企业对二级管道运营单位的绩效管理,一般以经营效益为核心,通过运营获得管输收入,扣除成本和税费即为利润,利润水平的高低决定这个单位的绩效水平。原“一线一价”基本反映了具体管道的成本水平,新“一企一率”使管输价格只反映企业所属管道的平均成本水平,通过交叉补贴实现企业整体效益。交叉补贴的定价机制使差异化效益考核机制有失公平性,因此必须创新管理机制。

 

参考文献:

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[2] 肖磊,袁剑,秦涛. 浅析内部收益率与平均投资资本回报率的区别[J]. 天然气技术与经济,2016 (6).

[3] 国务院. 中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见(中发[2015]28号)[S]. 2015-10-12.

[4] 国家发展改革委. 天然气管道运输价格管理办法(试行)和天然气管道运输定价成本监审办法(试行)(发改价格规[2016]2142号)[S]. 2016-10-09.

[5] 国家能源. 油气管网设施公平开放监管办法(试行)(国能监管[2014]84号)[S]. 2014-02-13.

[6] 国家发展改革委. 天然气基础设施建设与运营管理办法(发改委令2014年第8号)[S]. 2014-02-28.

收稿日期:2017-02-04 

编  辑:王立敏    

编  审:张一驰    

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